Целесообразность проведения аудитов второй стороны при осуществлении государственных закупок

В экономике Российской Федерации традиционно велика доля государственных компаний, которая согласно подсчетам Центра стратегических разработок составляет 46% [1, с. 13], в то время как по оценкам экспертов Федеральной антимонопольной службы РФ госсектор контролирует более 60-70% российской экономики [2, с. 9]. С учетом сохранения государственно-монополистических тенденций большое значение для национальной экономической безопасности имеют вопросы оптимального регулирования закупок, осуществляемых государственными компаниями и компаниями с государственным участием, так как по данным Министерства финансов РФ в 2017 году по результатам таких закупок заключено договоров общим объемом около 18,7 трлн руб. [3, с. 11] и контрактов общим объемом более 6,31 трлн. рублей [4, с. 10].

В целях экономически эффективного расходования денежных средств, обеспечения гласности и прозрачности закупочной деятельности, отсутствия необоснованного ограничения конкуренции и предотвращения мошенничества, коррупции и других злоупотреблений с начала 2012 го- да в России введено законодательное регулирование госзакупок. Следует отметить, что определение термина «государственные закупки» исследователями трактуется по-разному в зависимости от контекста рассмотрения и специфики профессиональной деятельности «трактователей». В рамках настоящей статьи будут рассматриваться закупки, осуществление которых регламентировано Федеральным законом от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон №223-ФЗ) [5] и Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-ФЗ) [6].

По прошествии более пяти лет можно констатировать, что подобное регулирование закупок породило массу споров (в том числе в судебных инстанциях) о правильном применении и особенностях соблюдения требований, предъявляемых к субъектам, которые осуществляют закупки по правилам Закона №44-ФЗ (с учетом того, что в ряде случаев они имеют право вос- пользоваться нормами Закона №223-ФЗ -например, при закупках федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства [6]) и правилам Закона №223-ФЗ (которые, наоборот, в ряде случаев должны соблюдать требования Закона №44-ФЗ - например, при получении субсидий в соответствии с бюджетным законодательством РФ [5]).

Оставляя в стороне вопросы наличия обширных возможностей для толкования правовых норм, равно как и вопросы, связанные с достижением экономического эффекта от проведения закупочных процедур, следует отметить, что законодательное регулирование закупок позволило обеспечить приемлемый уровень конкуренции, а также способствовало развитию рынков товаров/услуг/работ и созданию условий для их устойчивого функционирования. Вместе с тем, дуализм всего, что связано с человеческой деятельностью, однозначно свидетельствует о существовании обратной стороны зарегулированности закупочной деятельности. Так, реализуемый в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» принцип «Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации … стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» [7] приводит к тому, что поставщиками (подрядчиками, исполнителями) становятся организации, которые не в состоянии качественно исполнить договор (контракт).

В частности статья 33 Закона № 44-ФЗ устанавливает правила описания объекта закупки, в соответствии с которыми «не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закуп- ки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, … выполнения работы или оказания услуги, …» [6]. То есть у заказчика попросту отсутствует возможность предъявления каких-либо требований к исполнителю, что зачастую приводит к невозможности отклонения недобросовестных участников рынка по результатам конкурсных процедур (в случае демпинга) в связи с тем, что основным критерием выбора является цена.

Отсутствие ограничений в допуске к участию, равноправие и открытость при проведении государственных закупок нередко оборачивается срывом сроков выполнения договора (контракта) и негативно сказывается на уровне качества продукции (услуг/работ), что в свою очередь приводит к дополнительным затратам на исправление несоответствий и сводит на нет весь полученный экономический эффект от проведения конкурентных процедур. Несмотря на то, что заказчик вправе установить требование об отсутствии сведений об участниках закупки в реестрах недобросовестных поставщиков, предусмотренных законами № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, следует признать, что длительность и трудоемкость внесения информации в данные реестры во много раз превышает аналогичные показатели при смене наименования и реквизитов юридического лица, чем и пользуются участники рынка при попадании в «черный список».

По мнению автора, эффективным инструментом снижения рисков, связанных с недобросовестными производителями (по-ставщиками/сервисными предприятиями), является проведение аудитов второй стороны, которые в соответствии с ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «выполняются сторонами, заинтересованными в деятельности организации, например, потребителями, или другими лицами от их имени» [8]. Проведение аудитов второй стороны способствует формированию достаточно объективного представления об участнике закупки и о его способности исполнить договор на основе реальной оценки действующей системы управления, наличия производственных мощностей, человеческих ресурсов, сырья и материалов, а также других составляющих, которые имеют значение при производстве конкретного товара (выполнения работы/оказания услуги).

В контексте рассматриваемого вопроса целесообразно также упомянуть о другой разновидности внешних аудитов - аудитах третьей стороны, которые проводятся независимыми аудитирующими организациями, как правило, в целях сертификации на соответствие российским или международным стандартам. К сожалению, приходится констатировать, что, несмотря на единые критерии, аудиторы из разных органов по сертификации исходят из различного понимания требований стандартов и зачастую очень по-разному оценивают предприятия, что в сочетании с огромным количеством недобросовестных органов по сертификации, которые являются «не посредником, а аккредитованным специализированным органом» и выдают сертификаты по акции «3 сертификата по цене двух!» за 2 часа и «с бесплатной доставкой курьером» без проведения какой-либо реальной оценки приводит к дискредитации процедуры подтверждения соответствия. Более того, деятельность таких «органов» подрывает доверие к стандартам, на соответствие которым проводится подобный «аудит», превращая сертификат соответствия ISO 9001:2015 из свидетельства зрелости системы менеджмента, подтверждающего способность предприятия к устойчивому выполнению требований заинтересованных сторон независимо от изменяющихся условий, в бессмысленную «бумажку».

Существующее крайне печальное положение дел на российском рынке сертификационных услуг не позволяет считать наличие сертификатов гарантией соответствия установленным требованиям и является одним из побудительных мотивов проведения аудитов второй стороны, которые становятся повседневной практикой многих крупных российских компаний с государственным участием. Основными целями при проведении таких аудитов, как правило, являются: оценка способности конкретного производителя (поставщи-ка/подрядчика) выполнить все условия договора, определение основных рисков при работе с данным производителем (постав-щиком/подрядчиком) и принятие мер по их регулированию, разъяснение требований к продукции (работе/услуге), ранжирование производителя (поставщи-ка/подрядчика) в сравнении с конкурентами и составление реестра одобренных производителей (поставщи-ков/подрядчиков).

ПАО «Газпром» и компании группы «Газпром» проводят технический аудит -проверку соответствия сведений, указанных производителем (поставщи-ком/подрядчиком) в заявке на участие в предквалификации (открытая процедура определения потенциальных участников закупок), фактическим данным с выездом на место производственной деятельности [9, с. 33]. По результатам рассмотрения заявок и проведения технического аудита принимается решение о включе-нии/невключении производителя (постав-щика/подрядчика) в реестр потенциальных участников закупок по определенным видам поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг [9, с. 34].

ПАО «НК «Роснефть» и дочерние общества ПАО «НК «Роснефть» проверяют соответствие участника закупки заявленным требованиям и достоверность представленных им сведений, в том числе посредством проведения выездной проверки, инспекционного контроля и/или технического аудита [10, с. 108]. Целью проведения данного аудита является ознакомление с производственно-технической деятельностью производителя (поставщи-ка/подрядчика), техническими возможностями, мощностями, номенклатурой продукции (услуг/работ), а также оценка его способности производить и/или поставлять продукцию (оказывать услу-ги/выполнять работы) в соответствии с установленными требованиями [11, с. 5].

Госкорпорация «Росатом» и предприятия атомной отрасли проводят аудиты достоверности данных - оценку степени соответствия производителя (предприятия-подрядчика / сервисного предприятия) ус- тановленным требованиям [12, с. 37]. Аудиты достоверности данных проводятся в отношении производителей (предприятий-подрядчиков / сервисных предприятий) критически важной продукции, задержка поставок и/или несоответствие которой влияет на безопасность и охрану труда или приводит к остановке основного производственного процесса [13, с. 12]. Также функционирует рейтинг деловой репутации - онлайн-база с информацией по всем поставщикам Госкорпорации «Росатом» [14, с. 5].

сатом» Мельченко И.А. констатирует: «В 2018 году было 222 выездных аудита. Тем самым за короткий срок мы значительно повысили процент исполнения договоров: там, где аудит проводился на стадии закупки, показатель по исполнению договоров достигает 90%» [15, с. 5]. Таким образом, аудит второй стороны является одним из перспективных направлений совершенствования системы материальнотехнического обеспечения государственных компаний и компаний с государственным участием, эффективно отвечая на вызовы современного рынка.

Директор департамента методологии и организации закупок Госкорпорации «Ро- ный ресурс]. - Режим доступа: (дата обращения: 04.11.2018).