Целевые программы как метод государственного регулирования развития регионов

личие в республике центра позволит в короткие сроки выявить потенциальные возможности работников, отразить слабые и сильные стороны управленцев, установить потребность в повышении квалификации специалистов, определить результативность обучения. Это позволит выявить резерв руководящих кадров.

В настоящее время большая их часть работает не по специальности, зачастую заняты только личным подсобным хозяйством. Для того, чтобы постоянно пополнять знания, необходимо создать в республике информационноконсультационный центр, где смогут принять активное участие как профессиональные педагоги, так и высококвалифицированные работники с опытом передовой практики.

Конечно, самым главным вопросом в зак-репляемости кадров в настоящее время является повышение заработной платы, решение вопроса с жильем, на что нацелена национальная программа «Развитие АПК*.

Таким образом, вопрос обеспечения сельского хозяйства кадрами необходимо осуществлять комплексно: совершенствовать обучение, обеспечивать рабочими местами, решать социальные проблемы.

ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК МЕТОД ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Е. С. Петрова, кандидат экономических наук

Развитие экономики России на пути рыночных преобразований выявило множество социально-экономических проблем, особенно на региональном уровне. Законы рынка выступают и мощным стимулом экономического развития, и серьезной разрушительной силой в случае неумелого их использования. Опыт развития большинства стран подтверждает полную несостоятельность тезиса о «невидимой руке» рынка, которая направит и пре- допределит развитие каждого субъекта рынка. Ориентация на полное рыночное саморегулирование становится особенно рискованной линией поведения в современной кризисной ситуации. Создавшиеся условия выдвигают требования поиска и использования новых подходов к управлению хозяйством страны.

Одним из проверенных практикой методов государственного регулирования экономического и социального развития регионов являет

ся Программно-целевой метод. Программно-целевой метод — это способ формирования системы плановых решений макроэкономических проблем с использованием целевых программ. Его сущность заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимосвязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии общественного производства. Он предполагает разработку плановых документов с предварительной оценкой конечных общественных потребностей исходя из целей национальной экономики при дальнейшем определении эффективных путей, средств и организационных мероприятий по их достижению и ресурсному обеспечению.

Целевые комплексные программы социально-экономического развития выступают связующим звеном между целью и средствами ее достижения. Они составляются на период, необходимый для реализации поставленных целей, с выделением плановых периодов и основных этапов осуществления.

Комплексными они называются потому, что в них предусматриваются все необходимые мероприятия социально-экономического, производственного, научно-исследовательского, организационно-хозяйственного регулирования для достижения конечных целей. Программно-целевой метод охватывает не только стадию реализации целевых комплексных программ, но и этапы анализа проблем и обоснования целесообразности их программного решения.

Проблемы регионального развития (общефедеральные, региональные и местные) и целевые программы как бы созданы друг для друга. Очень сложно найти метод, более подходящий для решения многофакторных, многоаспектных и внутренне противоречивых проблем территориального развития, чем программно-целевой, и, несомненно, трудно представить другую проблему, которая способна ярче, чем конкретные региональные ситуации, проявить все потенциальные возможности программно-целевого метода. Основной причиной для максимально широкого применения программно-целевого подхода в практике федерального, субфедерального и муниципального регулирования регионального развития яв ляется безальтернативность, так как во многих случаях ничто иное (если есть желание действительно решить проблему) использовать просто нельзя. В основе предпочтительности программно-целевого подхода лежит его уникальная способность системно воздействовать на предмет регулирования, как бы стягивая вокруг единой цели и политические, и социальные, и экономические, и экологические, и многие другие частные решения. Поэтому рассматриваемый метод наиболее соответствует кругу именно региональных проблем, которые по своей сути почти всегда требуют соединения такого рода разноплановых решений.

В целях усиления влияния программных методов на ход реализации экономических реформ Президент РФ 13 декабря 1994 г. подписал Федеральный Закон *0 поставках продукции для федеральных государственных нужд*, в котором были закреплены основные принципы разработки и реализации федеральных целевых программ. На его основе Правительство РФ приняло Постановление № 594 от 26 июня 1995 г. под названием «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация*. Принятием этих нормативных актов был завершен первый этап создания новой правовой базы программного метода. Он создал юридические предпосылки для применения программно-целевого метода.

Возрастающий интерес к программному подходу в условиях трансформационного периода может быть объяснен, с одной стороны, рядом объективных факторов, в частности необходимостью решения крупных межотраслевых научно-технических проблем; комплексного хозяйственного освоения новых или преобразования уже сложившихся регионов страны, разработки мероприятий природоохранного и природопреобразующего характера и т. п. С другой стороны, интерес к программно-целевому методу обусловлен несовершенством существующего хозяйственного механизма, порождающим огромное число социальных, производственных, научно-технических проблем, «претендующих* на программную разработку.

Рассмотрение различных сфер управления и хозяйственной деятельности позволяет выявить по крайней мере три потенциально эффективные области применения программного подхода в настоящее время и в перспективе. Это долгосрочное планирование, территориальное планирование (создание и развитие территориально-производственных комплексов, решение экологических, социальных проблем), управление процессами разработки и внедрения новой техники и технологии. Таким образом, федеральная целевая программа — это многоплановый документ, который охватывает государственное программно-целевое регулирование социально-экономического развития как регионов, так и страны в целом.

В условиях многоаспектной хозяйственной системы, складывающейся в субъектах Российской Федерации и стране в целом, объективной необходимостью является активное использование всего инструментария государственного воздействия на экономику. Важнейшим инструментом государственного регулирования развития регионов и страны в целом являются федеральные программы экономического развития. Этот тип программ составляет значительную по количеству, масштабам и ресурсоемкости мероприятий группу программ, разрабатываемых и реализуемых в Российской Федерации.

Понятие «программа» в его современном толковании вошло в обиход отечественных ученых и практиков в конце 1970-х гг., когда все более очевидной стала невозможность традиционного планирования разросшегося народного хозяйства в масштабах страны и ее отдельных территорий.

В настоящее время единственным документом, в котором юридически закреплено понятие «программа», является Федеральный Закон «О поставках продукции и товаров». Вводимое этим законом нормативное понятие «федеральная целевая программа» раскрывается через указание на основные принципы разработки и реализации подобных программ. Это понятие конкретизуется в другом документе, именуемом «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденном постановлением Правительства РФ № 594 от 26 июня 1995 г.

Основные свойства и функции целевой программы, характеризующие ее как важнейший элемент программно-целевого регулирования, проявляются в результате анализа дей ствующего законодательства и реальной хозяйственной практики. При этом речь идет именно о специфических свойствах и функциях, отличающих федеральные целевые программы от иных документов планово-организационного характера. Нужно иметь в виду, что механическое приложение свойств иных плановых актов к программам без учета их специфики принципиально недопустимо. Программы могут создавать реальную угрозу пропорциональности, а перегрузка бюджета дорогостоящими программами может затруднить сбалансированность и вызвать замедление экономического роста, следовательно, иметь негативные последствия. Необходим учет особенностей целевых программ при их научно обоснованной разработке и реализации.

К наиболее важным функциям и свойствам федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов относятся следующие.

• 1.    Федеральная программа (ФП) выполняет, прежде всего, функцию проблемно-целевой ориентации многочисленных производственных, хозяйственных, научных, управленческих и других организаций. Соответственно, программа должна обладать адресностью содержащихся заданий, их целевой направленностью, строгой определенностью конечных результатов, а также должна носить прогностический характер, т. е. предопределять будущее экономическое, производственное, техническое и другое состояние объекта управления, следовательно, программа должна быть аналитическим документом.

• 2.    Важной функцией ФП является органи-зационно-регулирующая, охватывающая определение источников и объемов материальнофинансовых ресурсов, государственных заказчиков, размеров госзаказа, конкурсно-контрактных процедур размещения госзаказа и отбора исполнителей, нормативных показателей индикативных ориентиров, сроков, конечных целей и результатов.

• 3.    Для программы характерна функция стимулирования, определяющая взаимные обязательства, систему поощрения и ответственность сторон.

Федеральной целевой программе присуща контрольная функция, обеспечивающая мониторинг и оперативность реагирования на возможные отклонения. ФП служит эталоном для проверки соответствия реального положения предполагаемым состояниям и результатам, для своевременного реагирования на имеющиеся или возникающие отклонения. Контроль хода реализации целевой программы, не дожидаясь конечного результата, когда исправить положение уже практически невозможно, позволяет своевременно и четко установить, где, когда, по чьей вине произошло отклонение от промежуточных результатов.

Федеральные программы представляют собой увязанную по ресурсам, срокам и исполнителям комплексную систему экономических, социальных, производственных, научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и экологических мероприятий на различных уровнях, координируемых и реализуемых при активной ресурсной поддержке и контроле государства, направленных на эффективное достижение на контрактно-конкурсной основе конечной цели.

Федеральная целевая программа — это сложный многоплановый документ, который охватывает организацию программно-целевого государственного регулирования и управления, что наглядно проявляется в функциях и свойствах, в структуре и назначении ФП, в организационном, юридическом и плановом понимании.

Раскрытие сущности федеральных целевых программ, их места и назначения в конкретных системах управления может быть осуществлено на основе рассмотрения различных классификаций, которые позволяют вскрыть и сопоставить их основные свойства, особенности, характерные черты.

Было бы ошибкой забыть и о чисто практической стороне классификации. Исследование документальной части программно-целевого регулирования должно начинаться с анализа содержания и основных параметров программы. Следовательно, первоначально необходимо определить ее тип. Формируя систему программно-целевого регулирования, необходимо иметь ясное представление о характерных чертах и особенностях требуемой для этого программы, значит, нужно использовать соответствующую классификационную систему. Классификация региональных программ осуществляется по трем критериям: по срокам, по содержанию, по субъектам управления.

Все указанные блоки программ обычно различаются длительностью срока их реализа- ции. По этому признаку их принято делить в настоящее время на краткосрочные (до 2 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет).

По своему содержанию целевые программы подразделяются на следующие блоки: производственно-экономические, социально-экономические, научно-технические, инновационные, инвестиционные и экологические. Первый блок охватывает программы, направленные на решение крупных отраслевых и межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и улучшение качественных характеристик, на рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов Ко второму блоку отнесены программы, направленные на комплексное решение важнейших социально-экономических проблем, в том числе социальной зашиты населения страны, жилищного строительства, здравоохранения, образования, культуры. Они направлены на повышение материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и преобразование его характера и решение других социальных проблем.

В третий блок входят программы, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и широкое применение достижений науки и техники в народном хозяйстве. Четвертый блок охватывает инновационные программы, направленные на практическое внедрение новейших научно-технических разработок и «рисковых» проектов в области техники, технологии и организации труда в различные области и сферы деятельности. Пятый блок представлен инвестиционными программами. Необходимо отметить, что инвестиционная составляющая присуща практически всем экономическим программам. К шестому блоку относятся ресурсные программы, направленные на решение проблем рационального использования природных ресурсов в целях повышения темпов экономического роста и эффективности общественного производства. К седьмому блоку относятся программы, направленные на осуществление крупных природоохранных и природопреобразующих проектов, а также мероприятий, связанных с сохранением и рациональным использованием природных ресурсов.

Анализ и обобщение имеющегося опыта подтверждают необходимость и целесообраз- ность классификации целевых программ также по субъектам управления. Выделяются следующие типы федеральных целевых программ: федеральные, областные, районные, городские.

Принципы, на которых должна основываться любая региональная программа: 1) целевая направленность всех без исключения мероприятий программы; 2) системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы; 3) учет вероятностного характера условий реализации программы и, как следствие, вариантная разработка мероприятий программы, отражающих возможные ситуации и условия реализации программы; 4) учет влияния каждой региональной программы на параметры социально-экономической, экологической ситуаций; 5) адресность заданий (организации-исполнители, сроки, контрольные параметры); 6) обеспечение управ-

Пост^пила 08 J 2.06.

ляемости программами с созданием при необходимости специальных организационных механизмов.

Региональные программы являются в настоящее время широко используемым инструментом государственного управления экономическим развитием в рыночной экономике. Важной задачей программ является привлечение к их реализации коммерческих структур и денежных средств населения. Все мероприятия региональных программ подразделяются на осуществляемые государством и частными структурами. Основной задачей государства является создание в регионе условий, способствующих привлечению инвесторов. Используемые при этом пути и средства отличаются большим многообразием: налоговые льготы, льготные государственные кредиты, государственные заказы, создание производственной и социально-бытовой инфраструктуры.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГОПРОИЗВОДСТВА

Одной из важнейших государственных проблем транзитивной экономики является продовольственное обеспечение страны на основе высокоэффективного развития сельского хозяйства. На уровне регионов обеспечение продовольственной безопасности означает решение двух задач: 1) производство достаточных объемов продовольствия в соответствии с потребностями населения, 2) создание возможностей для всех доходных групп населения приобретать продовольствие на уровне не ниже физиологических норм простого воспроизводства населения.

Успешное решение данных задач возможно на основе постоянного совершенствования системы государственного регулирования сельс кохозяйственного производства на федеральном и региональном уровне, включения в эту систему более эффективных методов взамен устаревших, объединения всех методов во взаимосвязанную систему, которая позволит вывести отрасль из затянувшегося кризиса.

Сельское хозяйство России по производственному потенциалу и объемам производства оказалось отброшенным на три десятилетия назад по причине искажения существа рыночных реформ. Под флагом быстрого перехода к рыночным отношениям Россия вплотную подошла к грани утраты продовольственной безопасности и непосредственной зависимости продовольственного обеспечения от импортных поставок.