Цели и задачи общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития

,

,

донова (2022), И.В. Тепляшина (2021), а также ряда иных авторов. Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью оптимизации целей и задач общественного контроля с тем, чтобы обеспечить его развитие. При этом целью выступает разработка и обоснование системы мероприятий не только по преодолению современных проблем достижения целей и решения задач общественного контроля, но и по его развитию.

Демократический характер российской государственности предполагает принадлежность верховного суверенитета и всей полноты власти многонациональному народу РФ. При этом процессы реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства требуют сложной системы юридических гарантий, важнейшая из которых – институт общественного контроля. Кроме того, РФ, будучи правовым государством с республиканской формой правления, выступает в роли одной из стран – учредителей ООН (в лице своего предшественника – СССР), принимавших активное участие в формировании современной системы международного права, фундаментальной основой которого являются человек, а также система его прав и свобод. В связи с этим Конституция РФ закрепила положение о том, что человек и гражданин, его права и свободы служат высшей ценностью государства, главной целью организации и функционирования аппарата публичной власти в стране. При этом люди в РФ вправе реализовывать систему своих прав и свобод, отстаивать свои законные интересы как самостоятельно, так и кооперируясь, например, в различные общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации, также обладающие системой своих прав и законных интересов.

Однако названные системы прав, свобод, законных интересов также нуждаются в системе юридических гарантий, ключевой из которых выступает общественный контроль. В связи с этим познавательный интерес и практическое значение представляет изучение того, каким образом законодательство формализовало систему задач и целей общественного контроля, насколько их достижение и реализация позволяют данному институту гражданского общества позиционировать себя в качестве ключевой формы обеспечения упомянутых конституционных принципов, прав, свобод и законных интересов.

Цели и задачи общественного контроля в РФ определены в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ1. Другие нормативно-правовые акты, регулирующие либо деятельность тех или иных субъектов общественного контроля, либо его функционирование в отдельных отраслях публичного управления (или отдельных его уровнях), закрепляют цели и задачи применительно к их предмету правового регулирования. В частности, Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ определяет цели и задачи важнейшей организационной структуры общественного контроля – общественных наблюдательных комиссий2. Что следует понимать под целями и задачами общественного контроля? Общепринятой считается точка зрения, что под целью необходимо понимать предмет стремления. Поскольку общественный контроль в соответствии с законодательством трактуется как деятельность его субъектов, то целью подобной деятельности будет выступать ее конечный, ожидаемый (либо планируемый) результат. В свою очередь, задачи, с одной стороны, представляют собой способ достижения цели (т. е. отвечают на вопрос «что делается для ее достижения?»), а с другой – являются проблемными вопросами, которые требуют разрешения для того, чтобы искомая цель была достигнута (при этом задачи не должны дублировать цели). Следовательно, задачами общественного контроля в РФ выступают как совокупность проблем, требующих разрешения, так и способы их разрешения.

Анализ целей и задач общественного контроля в Российской Федерации, закрепленных, в частности, в ст. 5 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, выявил ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие.

Во-первых, значительной проблемой, создающей препятствия закреплению и реализации целей и задач общественного контроля в РФ, выступает то, что на конституционном уровне данный институт гражданского общества не формализован. Это требует не только его конституционализации, но и закрепления в Основном законе всей системы принципов, целей и задач общественного контроля, а также механизма его взаимодействия с аппаратом публичной власти.

Во-вторых, существенной проблемой выступает то обстоятельство, что цели и задачи общественного контроля, сформулированные в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, не соотносятся с таковыми отдельных субъектов общественного контроля, не развиваются и не детализируются в их нормативно-правовых актах, в частности в Федеральном законе от 10 июня

2008 г. № 76-ФЗ. В связи с этим Общественной палате совместно с Федеральным собранием и Министерством юстиции Российской Федерации следует унифицировать цели и задачи общественного контроля (его субъектов) в федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актах об общественном контроле.

В-третьих, проблемой, на наш взгляд, является и то обстоятельство, что цели общественного контроля в Федеральном законе от № 212-ФЗ, по сути, сформулированы дважды: первый раз – в ч. 1 ст. 4, где обозначается само понятие – деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в определенных целях (т. е. в данной статье прописаны цели деятельности субъектов общественного контроля); второй раз – в ч. 1 ст. 5, где прямо закреплены три цели общественного контроля. В связи с этим представляется, что дефиниция общественного контроля, данная в ч. 1 ст. 4, нуждается в корректировке в части удаления упоминания о его целях, которые следует перенести в ч. 1 ст. 5 того же закона. Тем более что цели деятельности субъектов контроля, указанные в ч. 1 ст. 4 (ради достижения которых, по мнению законодателя, и создается соответствующий институт), явно носят неполный характер. Например, не ясно, почему одна из обозначенных в данной статье целей – общественная оценка – относится лишь к издаваемым объектами общественного контроля актам и принимаемым ими решениям (в то время как в ч. 1 ст. 5 того же документа в качестве одной из целей определена общественная оценка деятельности указанных объектов).

В-четвертых, существенной проблемой, затрудняющей формулирование оптимального перечня целей и задач общественного контроля, по мнению ряда авторов, выступает и назревшая необходимость расширения числа его принципов. Например, А.А. Спиридонов справедливо отмечает, что в качестве перспективных направлений совершенствования целей общественного контроля можно предложить расширение перечня его принципов, лежащих в основе работы данного института гражданского общества, за счет: «1) закрепления в законе принципа системного единства общественного контроля, государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; 2) включения в число принципов общественного контроля принципа личного ответственного отношения к участию в таком контроле; 3) закрепления в числе принципов нацеленности на дальнейшее развитие форм общественного контроля» (2022: 45). Действительно, в России назрела необходимость дополнения принципов общественного контроля, закрепленных, в частности, в ст. 6 Федерального закона от № 212-ФЗ (например, за счет гласности, этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля). Внесение дополнений и изменений в перечень принципов контроля позволит, с одной стороны, расширить объем его целей и задач, с другой – обеспечить их соответствие и непротиворечивость друг другу.

В-пятых, значительной проблемой, на наш взгляд, выступает некорректное и неточное определение целей общественного контроля в ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 212-ФЗ. Прежде всего требует корректировки цель, указанная в п. 1 ч. 1 данной статьи, за счет дополнения числа объектов обеспечения реализации и защиты законных интересов человека и гражданина (помимо упомянутых его прав и свобод). Данное дополнение мы основываем на том, что первым принципом общественного контроля, закрепленным в ст. 6 того же закона, определен приоритет не только прав человека и гражданина, но и его законных интересов. Кроме того, по тому же основанию следует дополнить цель общественного контроля, обозначенную в п. 2 ч. 1 ст. 5, указав, что должны учитываться общественное мнение, предложения и рекомендации не только граждан РФ, но и законно проживающих на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, при этом не только при принятии объектами контроля решений, но и при издании ими актов, а также при их деятельности (ведь деятельность субъектов контроля на основании ч. 1 ст. 4 осуществляется в отношении не только решений, но и актов и деятельности объектов общественного контроля). Цель общественного контроля, закрепленную в п. 3 ч. 1 ст. 5 данного закона, следует также скорректировать, введя в качестве одной из целей защиты при осуществлении общественной оценки деятельности объектов общественного контроля (помимо прав и свобод) законные интересы человека и гражданина. В связи с тем, что нами предлагается корректировка определения понятия общественного контроля, представленного в ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 212-ФЗ, путем удаления целей деятельности субъектов такого контроля, цели, указанные в ч. 1 ст. 5, следует дополнить наблюдением за деятельностью объектов общественного контроля, а также общественной проверкой и анализом как осуществляемой ими деятельности, так и издаваемых актов и принимаемых решений. Кроме того, нужно дополнить перечень целей общественного контроля обеспечением реализации конституционных принципов народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства, поместив ее в качестве первой или второй цели в перечне, указанном в ч. 1 ст. 5 названного документа. Представляется, что из числа задач общественного контроля, сформулированных в ч. 2 ст. 5, следует исключить повышение эффективности деятельности объектов общественного контроля, так как оно относится не к задачам, а к целям контроля (ведь одним из прогнозируемых и желаемых результатов деятельности субъектов общественного контроля и является повышение эффективности работы указанных объектов). Таким образом, список целей общественного контроля, на наш взгляд, должен быть дополнен повышением эффективности деятельности его объектов.

В-шестых, важной проблемой закрепления, реализации и защиты целей и задач общественного контроля выступает и то обстоятельство, что задачи общественного контроля, сформулированные в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, на наш взгляд, не обеспечивают полноценное и эффективное достижение его целей. Кроме того, в свете предложенных нами изменений числа указанных целей, а также дополнений в их содержание задачи общественного контроля также нуждаются в корректировке и дополнении новыми, обеспечивающими достижение новых целей. Например, задача, сформулированная в п. 4 ч. 2 ст. 5, требует дополнения количества объектов защиты посредством реализации гражданских инициатив категорией законных интересов человека и гражданина (помимо упомянутых его прав и свобод). Кроме того, данные гражданские инициативы должны быть направлены и на обеспечение реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства.

В-седьмых, проблемой в достижении целей и выполнении задач общественного контроля является отсутствие у субъектов реальных полномочий, для чего необходимо дополнить их список, например, правом ставить перед объектами контроля вопрос об отмене подзаконных нормативно-правовых актов либо локальных актов, нарушающих конституционные принципы народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства, права, свободы и законные интересы человека и гражданина, их общественных объединений. Схожие права ранее имелись у органов народного контроля в СССР на основании ст. 22 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. № 1159-Х «О народном контроле в СССР».

В-восьмых, существенной проблемой в оптимизации целей и задач общественного контроля является и слабое использование в данном процессе положительного зарубежного опыта закрепления и реализации целей и задач контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти. Это требует, на наш взгляд, поручения Общественной палате РФ совместно с Минюстом РФ провести анализ указанного опыта для определения возможности его инкорпорирования в законодательство об общественном контроле.

В-девятых, проблемой, препятствующей реализации целей и задач общественного контроля в РФ, выступает и отсутствие закрепления в соответствующем законодательстве системы критериев оценки эффективности и результативности работы института. Данные критерии слабо разработаны в научной и учебной литературе, хотя нами была ранее формализована и обоснована необходимость их внедрения в законодательство, а также представлена система указанных критериев (как количественных, так и качественных) применительно к различным формам мероприятий общественного контроля на всех уровнях функционирования его системы (Гончаров, 2019: 202–212).

В ходе исследования можно сделать ряд выводов.

• 1.    Успешная организация и функционирование института общественного контроля в РФ напрямую зависят, с одной стороны, от степени детализации целей и задач данного института гражданского общества, с другой – от их соответствия друг другу, а также принципам общественного контроля.

• 2.    Достижение целей и выполнение задач общественного контроля связаны с проблемами, требующими разработки и реализации системы мероприятий по их разрешению: а) путем закрепления данного института гражданского общества в Конституции РФ; б) с помощью изменения и дополнения принципов, целей и задач общественного контроля в законодательстве; в) посредством расширения полномочий его субъектов; г) путем анализа и использования в России положительного зарубежного опыта утверждения и реализации целей и задач контроля гражданского общества за публичной властью; д) посредством закрепления системы критериев оценки эффективности и результативности работы общественного контроля.