Ценности государственной службы и гражданских служащих: перспективы для России

Трансформация государственной службы и смена поколений

В Российской Федерации продолжается процесс государственного строительства, направленный на укрепление его демократического, правового и социального характера, ключевым компонентом которого является создание целостной государственной службы, отвечающей лучшим отечественным и международным традициям, создающей условия для экономического роста, социального и общественного благополучия граждан. Сегодня можно утверждать, что государственная служба России, преодолев период становления, достигла стадии достаточно устойчивого функционирования.

Вместе с тем нельзя не учитывать влияние на этот процесс особенностей тех людей, которые осуществляют профессиональную служебную деятельность в этой сфере. Речь идет о постепенной смене поколений и влиянии представлений гражданских служащих разных поколений о содержании своей служебной деятельности в зависимости от того, когда и в каких условиях они родились, получили образование и опыт практической работы.

Результаты зарубежных исследований свидетельствуют: главное, что различает поколения, – системы ценностей, определяющие мотивы их поведения. Так, в специальном отчете ¹ показано, что при переходе от поколений « Х » и «бэби-бумеров» к поколению « Y », или миллениума, произошел ценностный сдвиг «от приоритета материальных к приоритету нематериальных, в том числе моральных, факторов».

В России проблема смены поколений и межпоколенческого взаимодействия является объектом социологических исследований с начала нулевых годов. Несмотря на достаточно широкий спектр ракурсов анализа, в отечественной науке практически отсутствуют исследования влияния смены поколений на функционирование и развитие института государственной службы.

Вместе с тем вторичный социологический анализ данных федеральной службы государственной статистики показывает, что в последние годы в структуре кадров государственной службы России произошли серьезные поколенческие изменения1. Рисунок 1 наглядно иллюстрирует процесс постепенного вытеснения поколения бэби-бумеров и включения в профессиональную деятельность поколений X и Y (next).

Рисунок 1 Динамика поколенческой структуры гражданских служащих России (2005–2013 гг.)

Из диаграммы видно, что доля нового поколения в государственной гражданской службе субъектов РФ выросла практически с нуля (2005 г.) до 1/5. В федеральной государственной службе доля поколения next превысила 1/4. С точки зрения ценностных различий поколений данные статистического анализа могут означать, что происходит перенос и усиление влияния рыночных ценностей на государственную службу России. Это может служить причиной разрыва между декларируемыми ценностями гражданской службы и реальным поведением гражданских служащих России, усиления негативного восприятия гражданами их профессиональной служебной деятельности, что подтверждается результатами социологических исследований 2005–2006 гг. [Лихачева 2013; Магомедов 2013а: 31-35].

Попытки влиять на служебное поведение гражданских служащих при помощи нормативных предписаний, регламентов, запретов, ограничений, требований не приводят к ожидаемым результатам: у гражданских служащих наблюдается снижение уровня мотивации, происходит искажение или подмена смысла профессиональной деятельности на фоне эмоционального выгорания и роста текучести, особенно среди приходящей на государственную службу молодежи. Данные факты могут рассматриваться как симптомы неблагополучия гражданских служащих России, снижающие качество и результативность их деятельности. «Триумф техно- логий над целями и ценностями государственной службы привел к определенному упадку у чиновников морали общественного служения, к выхолащиванию в среде управленцев гражданского духа» [Оболонский 2014: 13-17].

По нашему мнению, глубинная причина такой ситуации – недостаточное понимание и внутреннее неприятие гражданскими служащими смысла и ценностей гражданской службы как особого института и профессиональной деятельности, их неготовность работать в согласии с ценностями общественного служения.

Для формирования нового типа государственности, «который бы соответствовал не архаичным, не изжившим себя стереотипам и приемам авторитарного управления, а объективным потребностям нового мира», требуется интегрирование в систему государственного управления «государственной службы с человеческим лицом», что предполагает необходимость прихода на государственную службу людей, которые «умеют и стараются адекватно общаться с “простыми” гражданами, сознавая приоритетность именно их интересов, причем не абстрактно, не интегрально, а в каждом конкретном случае» [Оболонский 2014:17].

Выдвинутые гипотезы требуют глубинного анализа нормативно закрепленных ценностей государственной службы, осмысления того, каким образом смена поколений государственных служащих влияет на состояние и качество государственной службы в условиях рыночной экономики, каковы особенности межпоколенческого взаимодействия гражданских служащих, какими средствами можно создать общую ценностную культуру гражданской службы и иных вопросов.

О ценностях, профессиональных ценностях и ценностях государственной службы

Несмотря на широкое использование термина «ценности», в научной литературе (философии, социологии, психологии) не существует единого определения данного понятия. Способы и критерии, на основании которых производится оценка явлений, закрепляются в общественном сознании и культуре как «субъектные ценности» (установки и оценки, императивы и запреты, цели и проекты, выраженные в форме нормативных представлений) и выступают повседневными ориентирами деятельности и отношений каждого человека. Хотя представления о ценностях изменяются с течением времени, все они строятся вокруг человека и его взаимодействия с окружающей действительностью. При этом одни ценности «вплавлены» в установленные «правила игры», другие могут быть изменены или даже утрачены, когда «сменяются основные игроки» (несколько поколений) ¹ .

Профессиональные ценности стали объектом научных исследований относительно недавно. Они изучаются эпизодически и преимущественно в контексте организационной культуры либо с позиций этики профессиональной деятельности, чаще всего тех ее видов, которые имеют высокую общественную значимость и влияние на качество жизни многих людей, – медицины, образования, науки, военного дела, социальной работы, журналистики и пр. И это не случайно. «Как только профессиональные отношения приобретают качественную устойчивость, начинают формироваться особые нравственные установки, соответствующие характеру труда» [Куракин 2003: 32]. На определенном этапе ценности профессиональной деятельности приобретают общественное значение и выступают «основанием профессионального самоопределения и представляются совокупностью ощущений значимости ситуации и собственных действий, ведущих к тем и иным поступкам» [Ахметова 2009].

В отечественной практике ценности государственной службы как особой законодательно закрепленной профессиональной служебной деятельности стали объектом научного интереса лишь в последние годы [Зотов 2013; Магомедов 2013б; Шуралева, Ваньков 2012; Лихачева 2013 и др.]. Традиционно эти исследования сводятся к системе «морально-нравственных норм, предписывающих определенный тип человеческих взаимоотношений на государственной службе», к характеру отношений чиновника «с государством, государственными служащими, гражданским обществом» [Браташова 2014].

Вместе с тем в самом общем виде основные контуры государства и государственной службы определены Конституцией РФ 1993 г. Так, согласно ст. 2 «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Статья 18 устанавливает, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Эти положения являются нормами прямого действия и требуют создания максимально конгруэнтной системы государственного управления. Более того, они должны быть конкретизированы в законодательных и иных нормативных правовых актах, регулирующих государственную службу как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

В отличие от зарубежной практики, в России понятие «государственная гражданская служба» употребляется в узком смысле и сводится к деятельности по обеспечению исполнения полномочий должностных лиц и органов, перечень которых установлен законодательно. И здесь имеются определенные лакуны, которые затрудняют системное функционирование данного института.

Примером может служить положение лиц, замещающих государственные должности. Согласно федеральному закону ¹ к ним относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (государственные должности РФ), и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ).

По состоянию на 1 октября 2013 г. число лиц, замещающих государственные должности, составляло 38 808 чел., из которых 1 974 чел. занимали должности в органах законодательной власти РФ, 1 705 – в органах исполнительной власти, 3 3712 – в органах судебной власти и прокуратуры, 1414 – в других государственных органах РФ. Законодательство о государственной службе на них не распространяется, формально государственными служащими они не являются. Тем не менее именно они задают вектор развития и ценностную основу государственной службы России. Те ценности, которым привержены и которые разделяют данные лица, имеют более весомое значение, чем ценности обычных гражданских служащих.

В то же время в органах государственной власти работают люди, которые являются частью государственного аппарата, но не относятся к государственным служащим и не подпадают под действие правовых норм, регулирующих их деятельность.

Государственная служба, являясь основным звеном и ключевым инструментом государственного управления, должна постоянно «настраиваться» на потребности и интересы общественной жизни людей, а во многом и упреждать их, создавать комфортные условия жизнедеятельности граждан, своевременно реагируя на новые социально-политические и экономические вызовы, опираясь при этом на принципы законности и правопорядка как неотъемлемый атрибут правового государства.

В зарубежной практике государственные служащие (public servants) – более широкое понятие, охватывает как политические и административные должности, так и должности, отнесенные к общественно значимым сферам государственного управления, – работников образования, здравоохранения, железных дорог и пр. При этом ценности государственной службы изучаются в триаде: ценности общества (public values), ценности общественного служения (public service values), ценности гражданской службы (public administration values). Фактический отказ многих странах от new public management (NPM) как перспективной модели государственной службы и их ориентация на ценностную модель, по сути, означает, что именно цен- ности общественного служения должны быть базовым универсальным регулятором деятельности государственных служащих.

Ценностно-ориентированная государственная политика требует ценностноориентированных гражданских служащих [Sheinkopf 2014]. Управление ценностями может и должно стать ключевым инструментом повышения качества и результативности государственной гражданской службы России.

Нормативное правовое установление ценностей гражданской службы в России

Одним из наиболее значимых моментов признания ценностей общественного служения на государственной службе и следования им является их закрепление в нормах права.

Современный этап реформирования государственной службы был начат утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее – Концепция) от 15 августа 2001 г. № Пр-1496, в которой констатировалось, что в Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы, принципиально отличающиеся от действовавших ранее. При этом определялось, что основными принципами функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих являются служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина; гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу; этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ и др.

Данная Концепция является единственным документом, в котором прямо указано на то, что система государственной службы и деятельность государственных служащих является системой служения интересам гражданского общества и государства. При этом сам термин «ценность» не употребляется, хотя среди принципов устанавливались те, которые имеют ценностный оттенок, например беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных (служебных) обязанностей; соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения; ответственное исполнение должностных (служебных) обязанностей и др.

Вфедеральнойпрограмме«РеформированиегосударственнойслужбыРоссийской Федерации (2003–2005 годы)» ¹ констатировалось, что «утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах», а «новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации» пока еще не выработаны.

Концепция и программа реформирования заложили основы единой системы принципов государственной службы России и послужили идеологической основой базовых федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ² (далее – закон № 79-ФЗ).

Федеральный закон № 79-ФЗ, определяя государственную гражданскую службу исключительно как «профессиональную служебную деятельность ‹…› по обеспечению исполнения полномочий» указанных в нем государственных органов и должностных лиц, в явном виде не ориентирует гражданских служащих на служение интересам и потребностям граждан и гражданского общества.

Складывается впечатление, что понятие «ценности» является абстракцией для российского законодательства и сводится к принципам государственной службы, требованиям к служебному поведению государственных служащих и соблюдению ими этических и моральных норм.

Мы считаем, что такой подход неверен теоретически и вреден практически. Простой пример. Конституция РФ (ст. 32) провозглашает равный доступ граждан РФ к государственной службе. При этом ст. 19 Конституции устанавливает, что «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Обратим внимание, что гарантируется равный доступ к государственной службе независимо от убеждений, т.е. от ценностей.

Идентичная формулировка принципа равенства доступа к государственной службе содержится и в законе № 79-ФЗ (ст. 4). Можно лишь предположить, что в данном случае речь идет о политических убеждениях гражданских служащих, вытекающих из Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948), Конвенции № 111 Международной организации труда «Относительно дискриминации в области труда и занятий» (принята в г. Женеве 25.06.1958 на 42-й сессии Генеральной конференции МОТ), международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» (ратифицирован СССР 18 сентября 1973 г.) ¹ .

Такая же путаница наблюдается и с определением списка значимых для государственной службы ценностей. Ряд авторов в список ценностей гражданской службы включают такие, как справедливость, прозрачность, открытость, лидерство, профессионализм, забота о будущем, уважение прав человека, соблюдение норм корпоративного поведения и деловой этики, предотвращение конфликта интересов сотрудников [Морозов, Морозова 2014]. Другие склонны взамен профессиональных ценностей оперировать понятиями «принципы» и говорят о принципах законности, гуманизма, ответственности, справедливости, лояльности, политической нейтральности, честности и неподкупности [Браташова 2014].

Все это порождает необходимость домысливать и позволяет свободно интерпретировать смысл, заложенный в правовых документах, нормах, имеющих ценностную окраску. Проблема заключается не только в том, что в российском правовом поле отсутствует понятие «ценности государственной гражданской службы Российской Федерации».

С момента замещения должности государственной службы гражданин вступает в особые публично-служебные отношения и приобретает особый правовой статус, компоненты которого оцениваются государственными служащими как внешние требования, имеющие императивный характер. Их ценность не только в их законодательно закрепленной определенности, а в том, что они являются для гражданских служащих смысловыми ориентирами и должны иметь не только внешнюю, но и внутреннюю ценность.

Недостаточная конкретизация ценностей государственной службы в нормах и правилах служебного поведения гражданских служащих не позволяет руководствоваться ими в повседневной деятельности. Глубокое понимание и принятие гражданскими служащими смысла и предназначения института гражданской службы определяет готовность следовать им как во время нахождения на службе, так и во внеслужебное время. Внутренняя ценность и принятие внешне заданных правовых норм есть необходимое условие развития института государственной службы.

В последние годы все чаще обсуждается целесообразность заимствования государственной службой России ценностей и подходов, зарекомендовавших себя в бизнесе. Не умаляя значения модели государственной службы new public management (NPM), основанной на аутсорсинге, контрактной системе, важности разработки и внедрения показателей результативности и эффективности деятельности гражданских служащих, нельзя забывать о смысле и предназначении этого института как института общественного служения. При настраивании гражданской службы исключительно на достижение показателей возникает опасность усиления ее утилитарной направленности и потери смыслообразующей основы.

Таким образом, для развития ценностной государственной службы России необходимо исходить из следующего.

• 1.    Законодательно закрепленные нормы неизбежно приобретают ценностную оценку как в обществе, так у самих гражданских служащих с точки зрения понимания и принятия смысла государственной службы как особой профессиональной служебной деятельности, направленной на удовлетворение интересов граждан и гражданского общества. Это дает основание рассматривать их как профессиональные ценности государственной гражданской службы. При этом их неправомерно сводить исключительно к морально-этическим, нравственным составляющим или к элементам организационной корпоративной культуры.

• 2.    Необходимо точно сформулировать профессиональные ценности гражданской службы России с «человеческим лицом», направленные на повышение ее авторитета, снижение репутационных издержек, повышение качества и успешности государственного управления. Широкое научное и публичное обсуждение этих вопросов позволит, исходя из предназначения и смысла государственной гражданской службы, более точно задать вектор ее развития с учетом общемировых тенденций, международной практики, результатов научных исследований и российских потребностей.

• 3.    Профессиональные ценности гражданской службы необходимо не только сформулировать, но и в явном виде закрепить и конкретизировать в законодательных и иных нормативных правовых документах. Это позволит устранить неоднозначность их толкования и задать правовую основу для использования в практической работе ценностных норм, значимых для данного вида профессиональной деятельности. Требуется также дифференцировать ценности по категориям и группам должностей государственной гражданской службы. При этом имеет смысл обратиться к результатам зарубежной практики в области public administration values и инициировать широкое публичное обсуждение профессиональных ценностей гражданской службы России нового типа, не увлекаясь уже дискредитировавшими себя ценностями new public management (NPM) , а осмысливая и порождая ценности гражданской службы как службы общественного служения – new public service (NPS) .