Что происходит с российской системой государственного управления?

что проиСходит С роССийСкой СиСтемой гоСУдарСтвенного Управления?

Изучение многочисленных источников по управленческой проблематике позволяет сделать вывод о том, что на рубеже XX–XXI вв. в большинстве ведущих государств мира были проведены масштабные административные реформы. Их «лейтмотивом» стал постепенный отказ от основополагающих бюрократических принципов госуправления, что впоследствии получило название «антибюрократическая революция». При этом стала проявляться тенденция к унификации основных государственных систем и моделей управления, связываемая многими специалистами с отдельными аспектами глобализационных процессов. Образцом для подражания в основном послужил опыт англо-саксонских стран.

в о многих странах мира анализ систем государственного управления активизировался, и требования к их изменениям значительно повысились. В полной мере это относится и к Р-оссии после распада СССР-. Например, профессор А-. И. Селиванов пишет о том, что в результате разрушения плановой системы хозяйства в масштабе страны (СССР-) постепенно стала вырабатываться несколько иная система госуправления. Он объясняет суть этой, достаточно новой для нашей страны системы, таким образом: в современных условиях в Р-оссии возрождаются некоторые элементы государственного планирования с целью придания ему комплексного характера (поскольку в настоящее время государственные управленческие решения принимаются в условиях жесткой конкуренции и политического давления) и одновременно развивается рыночная система¹.

Согласимся с такой трактовкой, поскольку современная социальная, политическая, экономическая и любая иная система Р-оссийской Федерации (в том числе и система госуправления) вот уже практически более 20 лет находятся в переходном состоянии. Это означает, что решение сложных проблем потребовало в нашей стране (еще в период существования СССР-) перестройки структурной системы, корректировки отдельных функций, замены части элементов2. И в настоящее время трансформации в системе госуправления в Р-оссии носят поистине глобальный характер. При этом сошлемся на мнение В. Путина, который, будучи главой Р-оссийского государства, в своем Послании Федеральному Собранию Р-оссийской Федерации в 2005 г. достаточно ясно обрисовал основные контуры отечественной системы государственного управления. Государство должно:

предоставить гражданам правовые гарантии и госзащиту; обеспечить принципы справедливости и конкуренции для граждан; быть справедливым по отношению к собственным гражданам; быть открытым государством.

ГуСьКОВА Татьяна Васильевна – Московская государственная академия водного транспорта

Мы полагаем, что заявленная высшим политическим руководством преемственность в политике означает, что заявленные тенденции будут реализовываться и новым главой государства.

По мнению В. Путина, вначале (имеется в виду, после 2000 г.) решалась проблема обеспечения стабильности социума и власти, которую нельзя обеспечить в условиях деградации государственных и общественных институтов. Однако к 2005 г. эта политика практически себя исчерпала, поэтому перед системой госуправления в полной мере была обозначена проблема поступательного развития нашей страны. Именно президент тогда достаточно жестко обозначил суть этой проблемы: «Наше чиновничество представляет собой замкнутую и подчас – просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса». Поэтому задачей номер один, по мнению главы государства, уже в 2005 г. стало повышение эффективности госуправления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению. Кроме того, президент поставил задачи развития в стране реальной демократии и федеративных начал, реорганизации налоговых и таможенных органов, либерализации предпринимательского пространства и обеспечения широкого притока частных инвестиций.

В последующих посланиях президента нам не удалось обнаружить столь системного подхода к проблеме госуправле-ния со стороны высшего политического руководства. И еще один важный момент связан с тем, что в 2003–2004 гг. в нашей стране началась административная реформа, которая, как известно, оценивается учеными и специалистами весьма неоднозначно. Можно констатировать, что глава нашего государства в 2005 г. фактически подводил некоторые, весьма приблизительные итоги проведенной двухлетней реформы.

Выполняя указание президента, многие органы власти в последние несколько лет проводили мероприятия по повышению эффективности госуправления. Их суть заключается, как отмечает профессор О. В. Гаман-Голутвина, в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Думается, что объективные основания для этого у руководства нашего государства были. Даже в октябре 2005 г. (после формального окончания адми- нистративной реформы) Правительство Р-Ф отмечало, что «…сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности». А- утверждение в конце 2005 г. «Концепции административной реформы в Р-оссийской Федерации в 2006–2008 годах» позволяет утверждать, что указанная реформа в нашей стране продолжается и до настоящего времени.

Е-сли же кратко резюмировать основное содержание указанного выше правительственного документа, то высший орган исполнительной власти нашей страны неудовлетворен тем, что:

• •    пока не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты их исполнения;

• •    не получили развития меры сокращения административных ограничений в предпринимательстве, упорядочения проведения государственных экспертиз и других форм госрегулирования административного характера;

• •    не разработаны механизмы противодействия коррупции, а также взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом;

• •    не внедрены механизмы досудебного обжалования решений, действий государственных органов и должностных лиц и т.д.

Фактически в цитируемом выше распоряжении Правительства Р-оссийской Федерации ведется речь о нехватке ряда механизмов деятельности органов исполнительной власти или о низком качестве их функционирования. Об этом же в 2008 г. на встрече с журналистами В. Путин сказал как о не решенных до сих пор проблемах. Но тогда как же власть планирует их решить?

Известно, что современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Однако в советское время практически все социальные функции государство взяло на себя и в итоге практически выключило общество из социального (в том числе и производственного) процесса. Поэтому административная реформа 2003–2004 гг., как нам представляется, была в основном нацелена на то, чтобы базовые стратегические функции государства оставить за госаппаратом, а остальные функции, связанные преимущественно с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством (как в советское, так и в постсоветское время), были возложены на кого-то другого. В 90-е гг. прошлого столетия «этим другим», по мнению политического руководства, были коммерческие структуры. В настоящее время, если взять за основу заявления руководства государства, «этим другим» могли бы стать институты гражданского общества, как это имеет место в ряде стран мира, и лояльный бизнес (но не олигархи).

Теоретическим обоснованием такого подхода является довольно широко распространенная в научном и политическом сообществе теория Нового государственного управления (НГУ – New Public Management) или теория «активизирующегося государства». По существу, парадигма НГУ исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнять негосударственные органы, госвласть не должна вмешиваться в этот процесс.

Согласно этой концепции, политические институты и административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями основных услуг для граждан. При этом поставщики услуг для граждан внутри структуры управления активно конкурируют с поставщиками услуг вне управленческих структур за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» существенно усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Однако открытым остается вопрос: насколько модель такого государства может быть успешно реализована в нашей стране? Е-сли ознакомиться с содержанием ФЗ-94 2006 г., то можно понять, что власть старается концепцию НГУ реализовать на практике. Однако в то же время многими специалистами отмечается, что такая модель противоречит всей традиции разви- тия государственности в Р-оссии1. И это при том условии, что в нашей стране административная реформа неявно интерпретируется как самоцель, тогда как должна являться скорее инструментом достижения содержательных целей, среди которых наиболее существенной видится обеспечение конкурентоспособности государства.

Поэтому полагаем возможным солидаризироваться с профессорами А-. Н. Медушевским, Н. В. Петровым, С. С. Сулакшиным, П. А-. Федосовым, В. И. Якуниным и некоторыми другими, полагающими, что любые реформы должны начинаться именно с ценностного выбора. А- как раз этого в Р-оссии в начале XXI столетия сделано не было. Поэтому немало ученых и политиков в нашей стране обоснованyо предполагали, что административная реформа 2003–2004 гг. изначально была обречена на провал.

Понятно, что нашим гражданам и политической элите чрезвычайно трудно было сделать какой-либо ценностный, либо мировоззренческий выбор, при условии, что большинство россиян, как показывают результаты социологических исследований, в первую очередь ценят все-таки наше прошлое.

В. Путин в 2008 г. признал, что в результате первого этапа административной реформы не удалось более четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, ее реализации и контролем в государстве.

Ход второго этапа и перспективы реализации административной реформы (2006–2008 гг.) в нашей стране, а также наиболее важные социальные проблемы, с которыми при этом столкнулись политическая элита и органы госвласти, еще предстоит проанализировать. Полагаем, что победа на президентских выборах Д. Медведева не только не помешает этому, а наоборот, инициирует аналитические наработки и последующие действия оте чественной политической элиты.