Цифровизация государства: ловушки и перспективы

Положение в рейтингах может существенно меняться и такие изменения не всегда происходят в лучшую сторону. Например, еще в 2017 г. Россия входила в первую десятку рейтинга глобальной кибербезопасности, а в 2012 г. и 2014 г. даже занимала более высокое, чем сейчас, 27-е место по индексу развития электронного правительства ООН.

3(104) 2020

Дело не в том, что цифровая трансформация госуправления в России «идет вспять». Скорее, проблема в том, что мы пока не вполне успеваем за темпами цифровой трансформации в других странах. Россия отстает от средних показателей стран ЕC по параметрам электронного взаимодействия при оказании государственных услуг. Так, если в 2018 г. в странах ЕС 64,3% граждан, обращаясь за государственными услугами в государственные органы, делали это через Интернет, то в России направляли соответствующие формы в электронном виде лишь 22% обращавшихся за государственными и муниципальными услугами.

Проблемы измерения результатов и учета рисков

Мероприятия по цифровизации государственного управления осуществляются в первую очередь в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление», на реализацию которого до 2024 г. планируется направить 235,7 млрд руб. только из федерального бюджета. Контрольные органы и профильные эксперты обращают внимание пре- жде всего на низкие темпы освоения указанных ассигнований (в целом, по данным Счетной палаты РФ, кассовое исполнение по национальной программе «Цифровая экономика» на 28 декабря 2019 г. составило 53,6% бюджетных назначений1). Однако, на наш взгляд, главная задача не в темпах расходования бюджетных средств, а в целеполагании – в тех конечных результатах, достижение которых призвана обеспечить государственная цифровая трансформация.

Проведенный Центром технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС анализ федерального проекта «Цифровое государственное управление» показывает, что система его целей, показателей и результатов не всегда позволяет оценить конечные эффекты от его реализации с точки зрения всех потенциальных бенефициаров проектных мероприятий: граждан, бизнеса, самого государства, а также государственных и муниципальных служащих. Это может быть связано не только с экономией ресурсов граждан и бизнеса (которые также пока не оценены), но и, вероятно, с новым качеством исполнения государственных функций. Показатели федерального проекта должны измеряться конечными результатами цифровой трансформации (например, повышением качества государственных услуг или качества принятия управленческих решений), а не фактом перевода взаимодействия с государством (и государственных органов между собой) в электронный вид , что само по себе не гарантирует ни экономии времени, ни снижения издержек. По этим показателям пока не утверждены методики их расчета².

Не в полной мере учитываются в федеральном проекте и многообразные риски, сопутствующие форсированной цифровизации госсектора. В числе таких рисков – возможность использования в маркетинговых и в криминальных целях вводимых в оборот массивов персональных данных граждан, корпоративной коммерческой информации, рост числа мошенничеств со средствами электронной подписи при корпоративных сделках или сделках с недвижимостью.

Эффекты и направления совершенствования трансформации

Чтобы избежать превращения цифровой трансформации госуправления в самоцель, необходимо, на наш взгляд, внедрить комплексную систему мониторинга и оценки результативности и эффективности цифровой трансформации государственного управления, позволяющую выявлять и фиксировать конечные эффекты этого масштабного и разветвленного проекта. При оценке конечных эффектов с точки зрения интересов населения следует учитывать: изменения в доступности и в качестве государственных услуг; обеспечение защиты законных прав и интересов граждан; повышение их вовлеченности в государственное и муниципальное управление; сокращение затрат времени и средств на взаимодействие с государством.

3(104) 2020

Для оценки изменений в сфере доступности и качества государственных услуг необходимы социологические исследования, отражающие удовлетворенность граждан доступностью и качеством предоставления приоритетных цифровых государственных услуг и сервисов. Важно также учитывать долю государственных и муниципальных услуг, оказываемых в режиме онлайн, в общем числе оказанных государственных и муниципальных ус- луг. Сегодня на практике результаты государственных услуг в электронном виде могут предоставляться заявителям спустя недели: вряд ли это можно признать большим достижением цифровизации государственного управления. Для оценки гражданской вовлеченности в процесс принятия управленческих решений могут быть использованы как показатели, применяемые за рубежом (например, индекс открытости, полезности и повторного использования государственных данных, рассчитываемый ОЭСР), так и данные государственных систем о численности и доле граждан, вовлеченных в выработку, мониторинг, оценку результатов реализации государственной политики, государственных программ и проектов, отдельных мероприятий.

Отдельным компонентом мониторинга и оценки должны стать показатели, отражающие уровень защиты граждан от вышеуказанных рисков, связанных с цифровой трансформацией. К ним относятся, например, рассчитываемые по итогам социологических исследований показатели доли граждан, оценивающих уровень защищенности неприкосновенности личной жизни и персональных данных как достаточный и доли граждан, сталкивавшихся с несанкционированным использованием персональных данных; показатель выборочного наблюдения Росстата, характеризующий долю граждан, не использующих Интернет из соображений безопасности, а также данные статистики киберпреступлений¹.

Ключевыми эффектами цифровой трансформации госуправления для бизнеса должны стать: 1) появление новых возможностей для развития бизнеса, в том числе с использованием государственных платформ и открытых данных; 2) повышение качества государственных услуг для бизнеса; 3) повышение предсказуемости и прозрачности государственной политики, регулирования, создание более удобных и востребованных форматов взаимодействия с властями и продвижения интересов предпринимателей; 4) институциональное и процедурное упрощение защиты законных прав и интересов организаций – как в части совершенствования процедур досудебного обжалования, так и при защите своих интересов в суде; 5) снижение рисков причинения вреда имуществу, злоупотребления коммерческой информацией (в том числе по сравнению с «аналоговыми» практиками взаимодействия), обеспечение надлежащего уровня защищенности прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в условиях цифровой трансформации.

3(104) 2020

Цифровая трансформация госуправления, как отмечено выше, должна способствовать измеримому повышению результативности деятельности госорганов за счет улучшения качества принимаемых управленческих решений, а также скорости межведомственного взаимодействия. Росту эффективности управления способствуют и такие эффекты цифровой трансформации, как снижение административных издержек на осуществление государственных функций и оказание госуслуг, рост конкурентности и прозрачности госзакупок. Важными бенефициарами цифровизации могут также стать сами государственные служащие: цифровая трансформация приводит к снижению доли выполняемых ими рутинных операций, способствует повышению прозрачности и качества систем управления кадрами, оплаты труда на гражданской службе, дает возможность сосредоточиться на проектной деятельности, создает условия для приобретения служащими новых навыков и умений.

Важно внедрить также и инструменты управления по результатам , показавшие свою эффективность при подготовке, реализации и оценке цифровых инициатив в госсекторе. К числу таких успешных зарубежных практик, которые могли бы быть имплементированы в федеральный проект, относятся обоснование бизнес-кейсов при разработке, утверждении и реализации госорганами цифровых инициатив (с обязательным соотнесением затрат и выгод), а также измерение и оценка транзакционных издержек, позволяющие оценивать себестоимость госуслуг (исполнения иных государственных функций) и учитывать влияние цифровизации на этот параметр. ж

3(104) 2020