Цифровизация медико-социальной экспертизы в Кыргызской Республике: состояние и перспективы

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice

УДК 614.2:004(575.2)                             

Согласно оценкам ВОЗ (2023), 1,3 млрд человек имеют значительные ограничения здоровья [1].

Для их оценки используется Международная классификация функционирования (МКФ) и шкала WHODAS 2.0, применяемые в клинической практике и популяционных исследованиях [2].

Практически все страны мира, включая дальнее и ближнее зарубежье, применяют МКФ в разных объемах, в том числе и как цифровой инструмент мониторинга статуса инвалидности и эффективности программ реабилитации, а значит, как инструмент мониторинга реализации положений Конвенции о правах инвалидов (КПИ) в любой стране [3-5].

В странах ЕАЭС, включая Кыргызстан, с 1932 г традиционно применялась трехгрупповая модель системы врачебно-трудовой экспертизы, с 2000-х годов преобразованная в медико-социальную экспертизу для оценки всех ограничений жизнедеятельности (а не только труда) и разработки программ реабилитации [6].

В Кыргызстане инвалидность устанавливается медико-социальными экспертными комиссиями (МСЭК) с разработкой программ реабилитации и абилитации (ИПРА), в реализации которых предусмотрено межсекторальное взаимодействие, но продолжает сохраняться трехгрупповая модель инвалидности и бумажный документооборот .

После ратификации страной КПИ в 2019 г. отмечается активизация пересмотров нормативных актов социальной сферы и цифровизации с усилением положений инклюзии, доступности медико-социальных услуг и их масштабирования в цифровом формате .

Цифровизация МСЭК связана с глобальной стратегией ВОЗ по цифровому здравоохранению (2020–2025) и реализуется через портал «Тундук». С 2023 по 2025 гг.

приняты новые нормативные акты, а президентские указы 2024–2025 гг. закрепили концепцию цифровой трансформации ; .

В постсоветских странах уже внедрены аналогичные электронные системы: Россия (2012), Казахстан (2021), Таджикистан (2021), Узбекистан (2023) [7-10].

Импульсом для Кыргызстана стали ратификация КПИ (2019) и включение МКФ в госдокументы [11].

Научные исследования активизировались, но результаты цифровизации МСЭК недостаточно отражены в открытых источниках [12-16].

Цель исследования: изучение последовательности и достаточности цифровизации МСЭК Кыргызстана для разработки рекомендаций по ее усовершенствованию и развитию после ратификации Кыргызстаном КПИ.

Материалы и методы исследования

Проведен ретроспективный архивный контент-анализ нормативных правовых документов Кыргызстана за последние 5 лет по теме исследования в двух направлениях: инвалидность и инклюзия общества — законы Кыргызской Республики «Об образовании» (2023 г.), «Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике» (2024 г.), «О правах и гарантиях лиц с инвалидностью» (2025 г.), постановление Кабинета Министров Кыргызской Республики «О медико-социальной экспертизе в Кыргызской Республике» от 8 апреля 2025 г. №815, которым утверждены положения о проведении медико-социальной экспертизы; цифровизация — Цифровой кодекс Кыргызской Республики, указы Президента КР об утверждении Концепции цифровой трансформации Кыргызской Республики на 2024–2028 гг. и о мерах по дальнейшему совершенствованию цифровой трансформации в сфере государственного управления, а также распоряжения председателя Кабинета Министров Кыргызской Республики за 2023–2025 гг., изданные в рамках реализации правительственного акселератора по цифровизации МСЭ (методология «Правительственные акселераторы» позволяет государственным органам приоритизировать и решать отраслевые проблемы, достигая поставленных целей в 100-дневный срок).

В исследовании использованы материалы официальных государственных сайтов, Национального статистического комитета Кыргызской Республики (НСК) и Государственного портала электронных услуг Кыргызской Республики «Тундук» (далее — «Тундук»), а также изучены возможности ведомственных информационных систем. Проведен анализ научных исследований и аналитических отчетов из открытых источников. Поиск литературы и источников осуществлялся на кыргызском, русском и английском языках с использованием ключевых слов.

Результаты и обсуждение

Исследование показало, что в Кыргызстане с 2019 г., с момента ратификации КПИ, нормативные акты в сфере инвалидности и реабилитации получили значительное обновление с введением современных терминов, а также инструментов инклюзивного и цифрового характера. Для их реализации государственные органы во главе с Кабинетом Министров, начиная с 2023 г., приступили к цифровой трансформации МСЭ. Ранее вся процедура МСЭ занимала 30 дней де-юре, а де-факто — больше, так как гражданин был вынужден посещать различные ведомства: от организаций здравоохранения до региональных подразделений социальной защиты, часто расположенных в различных населенных пунктах региона, для получения медико-социальных услуг и социальной поддержки. В 2023 г. цифровизация МСЭ была включена в список мероприятий Правительственного акселератора по цифровой трансформации в одном пилотном регионе (г. Бишкек) как начальный этап. Вследствие этого из информационной системы здравоохранения направление на МСЭК (форма 088/у) стало направляться в информационную систему соцзащиты. Другие требуемые документы и дальнейшие бизнес-процессы МСЭК оставались в офлайн-режиме: на каждом этапе человек (при повторном освидетельствовании — человек с инвалидностью) должен был присутствовать лично, за исключением передачи направления на МСЭК (Рисунок 1). Следует отметить, что методология и алгоритм экспертизы остались без изменений.

Рисунок 1. Схема бизнес-процесса начального этапа процедуры медико-социальной экспертизы и реабилитации лиц с инвалидностью

17 марта 2025 года по распоряжению председателя Кабинета Министров Кыргызской Республики № 24 была продолжена цифровая трансформация с масштабированием по всей стране для реализации следующих задач: создание единого электронного реестра лиц с инвалидностью; обеспечение дистанционного проведения всех этапов бизнес-процесса МСЭ; адресное проактивное информирование граждан о возникновении права на МСЭ; упрощение процедур и сокращение документооборота. Разработан единый регламент деятельности и распределения ответственности вовлеченных сторон. В результате абсолютное большинство электронных направлений на МСЭ формируется на уровне первичной медико-санитарной помощи (ПМСП), за исключением медицинских учреждений, подведомственных МВД, МЧС и др., где сохранились бумажные формы 088/у. В организациях ПМСП после клиникодиагностического обследования больного по показаниям оформляется электронное направление на МСЭ. Следующий этап — непосредственное проведение медико-социальной экспертизы — проходит в МСЭК с личным участием больного: полученные онлайн документы изучаются и оцениваются на предмет установления или неустановления инвалидности. Электронные медицинский акт и заключение МСЭ заверяются цифровой подписью каждого врача-эксперта, принимавшего участие в освидетельствовании. По завершении процедуры МСЭ оформляются цифровые справки об инвалидности и ИПРА, которые загружаются в личный кабинет человека с инвалидностью на портале «Тундук».

Помимо вышеуказанного функционала платформа позволяет в МСЭК просматривать поступившие акты, подтверждать или отклонять их с указанием причины, а также оповещать гражданина о месте и времени проведения МСЭ, что является проактивным компонентом медико-социальных услуг. Результатом реализации данного этапа цифровой трансформации «Правительственного акселератора» к лету 2025 года станет дистанционный документооборот между МСЭК и ПМСП с сохранением личного участия гражданина в процедуре экспертизы (Рисунок 2).

Рисунок 2. Схема бизнес-процесса процедуры медико-социальной экспертизы и реабилитации лиц с инвалидностью в процессе цифровизации

Завершен начальный этап, в рамках которого все 27 территориальных МСЭК совместно с ПМСП перешли на электронное направление на МСЭК и выдачу электронных документов лицам с инвалидностью. Цифровизации МСЭ предшествовало обновление практически всех законов социальной сферы за 2023–2025 гг.: «Об образовании», «Об охране здоровья граждан Кыргызской Республики», «О правах и гарантиях лиц с инвалидностью», в каждом из которых подчёркивались междисциплинарность, проактивность, доступность и качество медикосоциальных услуг, что возможно только при успешной цифровизации, на что указывается в работах исследователей из разных стран [15, 16].

Правовые основы цифровизации в Кыргызстане регламентированы рядом нормативных актов высокого уровня: Цифровым кодексом, указами Президента, законами, где определен главный принцип цифровой трансформации — главенство интересов гражданина; цифровые сервисы должны быть легкодоступны, интуитивно понятны и бесплатны. Кроме того, цифровая трансформация услуг касается не только упрощения доступа к медико-социальным услугам, но и повышения эффективности межведомственного взаимодействия, что особенно важно, учитывая мультидисциплинарность запросов и потребностей лиц с инвалидностью.

Именно междисциплинарность услуг МСЭК, а также необходимость снижения бюрократических барьеров при оказании услуг лицам с инвалидностью в офисах различных ведомств стали техническим заданием для цифровизации МСЭК. Итоги этой работы позволили констатировать создание в 2025 году электронной МСЭК с обеспечением: дистанционного направления медицинских и социальных документов из ПМСП до получения цифровых документов о статусе инвалидности и ИПРА; адресного проактивного информирования граждан о возникновении права на МСЭ; упрощения процедур и сокращения документооборота. Вместо 11 ранее выдаваемых документов о статусе инвалидности и праве на различную социальную поддержку, человек с инвалидностью получает два цифровых документа — справку об инвалидности и ИПРА на портале «Тундук». Впервые система МСЭ Кыргызстана может говорить о проактивности, когда принятое и подтвержденное электронное направление на МСЭК сопровождается параллельным оповещением гражданина. Проактивность медико-социальных услуг в современном понимании инклюзивности общества является фокусом деятельности государства, что подчеркивают исследователи из России, Беларуси, Казахстана, Узбекистана и др. [17, 18].

Кроме того, цифровизация МСЭК по всей территории страны позволила создать условия для оперативного и корректного заполнения медицинского акта, ИПРА и модуля «Отчеты». Российские исследователи отмечают важность данного аспекта цифровизации, так как цифровая отчетность МСЭК позволяет мониторить и оперативно анализировать деятельность региональных МСЭК онлайн [19].

Следует отметить, что проведенная цифровизация МСЭК не затрагивает изменения методологии оценки инвалидности и алгоритма процедуры МСЭ с обязательным личным участием человека с любой формой инвалидности, даже с явной, так как для цифровизации необходимы изменения нормативных положений. В последней версии Положения о медикосоциальной экспертизе от 2025 года сохранились прежние методологические подходы к оценке инвалидности без количественной оценки статуса инвалидности по МКФ. Действующая с 1932 года трехгрупповая модель инвалидности продолжает работать в Кыргызстане, тогда как сопредельные страны активно переводят свои системы по оценке инвалидности и формированию программ реабилитации в цифровое поле МКФ [20, 21].

Кроме того, нормативно не определена возможность дистанционного проведения МСЭ со строгим регламентированным перечнем нозологических форм. Страны ЕАЭС активно обсуждают и переводят некоторые виды освидетельствования в онлайн-формат, что является одним из направлений развития и цифрового масштабирования МСЭ, которое позволяет улучшить доступ цифровых услуг для человека с инвалидностью и усилить межведомственное взаимодействие смежных структур, задействованных в реализации ИПРА [9].

Возникает парадокс: в Кыргызстане МКФ включена практически в каждый принимаемый нормативный документ по инвалидности и стратегические программы развития страны, но отсутствие подготовленных специалистов и научно-методического координирующего центра тормозит полноценное внедрение МКФ, а в целом — развитие системы МСЭ и инклюзии общества. Например, включение в электронное направление на МСЭК описания врачами ПМСП (из выпадающего списка основных категорий жизнедеятельности по способности к самообслуживанию, самостоятельному передвижению, ориентации, общению, контролю своего поведения, обучению и трудовой деятельности) позволяет эффективно разработать ИПРА человеку с инвалидностью с учетом индивидуального функционирования, но требует изменения методологического подхода самой процедуры МСЭК, обучения врачей и специалистов немедицинских профилей, а также соответствующих нормативных документов. Такое описание основных категорий жизнедеятельности является элементом внедрения МКФ и позволяет сфокусироваться на реабилитации и инклюзии, а не на получении видов пассивной социальной помощи [20].

Выявляются барьеры, усугубляющие неравенство в доступе к цифровым услугам для лиц с инвалидностью («цифровой разрыв»). На доступность цифровых решений влияют не только социальные факторы (возраст, уровень образования, доход, тип поселения), но и степень функциональных нарушений, на что указывают другие исследователи [21].

Недостатки в дизайне цифровых платформ, такие как сложная навигация или отсутствие адаптивных функций, могут выступать в роли социальных ограничений, создающих барьеры для пользователей с инвалидностью [22].

В Кыргызстане общественные организации лиц с инвалидностью ведут мониторинг доступности сайтов государственных органов, в ходе которого отмечается неполное соответствие ресурсов международным требованиям доступности по стандарту ISO 14289-1 (PDF/UA). Основу веб-доступности составляют четыре принципа: воспринимаемость, управляемость, понятность и надежность контента, обеспечивающие его адаптацию для пользователей с различными формами инвалидности [23].

В ходе цифровизации были выявлены барьеры и риски для государственных структур, в том числе МСЭК и ПМСП. Аналогичные проблемы отмечают исследователи других стран: отсутствие единой цифровой системы для оценки эффективности реабилитационных мероприятий, включая разработку стандартов, мониторинг и контроль выполнения ИПРА [24].

Имелись организационно-логистические барьеры, связанные с медицинскими кадрами (обучение, уровень компьютерной грамотности), оснащением компьютерной и оргтехникой, а также качеством интернет-связи. Перечисленные препятствия и риски могут существенно влиять на качество и масштаб цифровизации МСЭК и ПМСП. Кроме того, данный этап цифровизации МСЭК проходил без привлечения штатных технических специалистов. По окончании акселерации межотраслевая и межведомственная координация деятельности государственных органов в цифровой среде без введения в штат МСЭК и ПМСП технических специалистов, вероятно, будет сопряжена с рисками эффективности.

Следует отметить, что статистика инвалидности на официальных сайтах различных государственных органов разнится. На сайте Министерства социального обеспечения нет открытых данных по инвалидности, несмотря на то, что данный орган курирует вопросы инвалидности и реабилитации . Ожидается, что наполнение электронного реестра лиц с инвалидностью позволит сформировать единую статистику.

Дальнейшее развитие МСЭ Кыргызстана должно быть неразрывно связано с цифровизацией. В частности, предлагается масштабирование цифровых решений по межведомственному обмену данными, особенно в части рутинного взаимодействия между ПМСП и МСЭК; создание электронного реестра реабилитационных услуг и социальной помощи; внедрение механизма онлайн-рассмотрения жалоб или сложных экспертных случаев; разработка системы онлайн-контроля решений территориальных МСЭК по ключевым индикаторам деятельности. Таким образом, цифровизация МСЭ и реабилитации открывает возможности для повышения эффективности мер реабилитации, обеспечения справедливости при установлении инвалидности и усиления человекоцентричности медико-социальных услуг. Несмотря на прогресс, сохраняются вызовы, связанные с доступностью цифровых решений, отсутствием единой системы оценки реабилитационных мероприятий, необходимостью учета социальной модели инвалидности при разработке платформ, а также вопросы цифрового неравенства для лиц с отдельными формами инвалидности и уязвимых групп.

Выводы

Ратификация Конвенции о правах инвалидов Кыргызстаном в 2019 году активизировала ревизию и пересмотр нормативного обеспечения МСЭ Кыргызстана с фокусом на инклюзию, соблюдение прав и гарантий лиц с инвалидностью. Параллельно отмечается активизация научных исследований вопросов инвалидности, медико-социальной экспертизы, применения МКФ и КПИ в здравоохранении. Однако открытых источников по научному изучению цифровизации МСЭК как логичного этапа совершенствования и развития МСЭ Кыргызстана не найдено.

Начальный этап цифровизации позволил получить первые результаты благодаря политической воле Кабинета министров Кыргызской Республики: введен электронный документооборот между ПМСП и МСЭК, улучшилась доступность услуг с получением цифровых справок МСЭК и ИПРА в личном кабинете гражданина на портале «Тундук».

Методология и алгоритм процедуры медико-социальной экспертизы остаются неизменными начиная с 1932 года, ориентируясь на получение пассивной социальной помощи, без количественной оценки функциональных нарушений по МКФ, что не позволяет сфокусироваться на реабилитации и инклюзии. Отсутствие в стране институциональной структуры, которая могла бы вести научно-методологическую поддержку системы оценки инвалидности и реабилитации Кыргызстана и обучение специалистов социальной сферы, в том числе по особенностям цифровой среды инвалидности, также является существенным риском для успешности и достаточности цифровой трансформации МСЭ. Поступательное развитие МСЭ в соответствии с лучшими международными практиками стран ближнего и дальнего зарубежья должно быть неразрывно связано с цифровизацией. Опыт других стран по масштабированию цифровых решений (обмен данными, создание электронного реестра реабилитационных услуг и социальной помощи, онлайн-механизмы рассмотрения жалоб или сложных экспертных случаев, электронная отчетность МСЭК) должен стать повесткой дня для системы МСЭ Кыргызстана на ближайшие 3–5 лет.

Основными рекомендациями для последовательного развития системы МСЭ являются продолжение пересмотра ключевых нормативных актов по инвалидности и реабилитации с внедрением количественной оценки статуса инвалидности по МКФ. Это даст возможность в конечном итоге расширить инклюзию для соблюдения прав и гарантий лиц с инвалидностью.

Таким образом, цифровизация системы медико-социальной экспертизы и реабилитации Кыргызстана проходит последовательно, что поможет повысить доступность, своевременность и удовлетворенность граждан при получении государственных и иных услуг. Однако положительные результаты цифровизации МСЭ имеют обратную сторону и риски как для медицинских работников, так и для самих лиц с инвалидностью, например, возникшие проблемы цифрового неравенства. Период 2026–2030 гг. станет временем активного поиска решений существующих вызовов в области медицинской реабилитации и экспертизы в рамках реализации нормативных и стратегических программ социальной сферы Кыргызстана. Главными из них будут старение населения, рост хронических заболеваний со стойкими функциональными нарушениями, дальнейшее масштабирование цифровых технологий, совершенствование системы оценки инвалидности и обеспечение доступности и качества реабилитационных услуг в едином межведомственном цифровом пространстве, что, возможно, станет темой новых исследований.