Цифровые формы политического участия в России (на примере платформы "Активный гражданин")

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансовому университету при Правительстве РФ.

О пираясь на мировую практику, можно выделить несколько направлений развития цифровых форм политического участия: планирование (проведение общественных слушаний, дискуссий), привлечение общественности к разработке новых управленческих решений (краудсорсинг), сотрудничество между государством и обществом для оптимального распределения ресурсов (краудфандинг), сотрудничество для повышения эффективности государственных услуг (сервисы сбора и мониторинга общественных оценок, проведение опросов), сотрудничество в сфере местного управления [Перезолова 2018]. В России основным инициатором процесса вовлечения граждан в системные формы политического участия выступает государство, и это обстоятельство непосредственно влияет на результативность взаимодействия общественных и властных структур. Общество в сфере соуправления представлено достаточно широким спектром социальных групп, при этом уровень гражданского активизма коррелирует с индивидуальным целеполаганием каждого гражданина в сфере образования, социальной коммуникации, самореализации [Седова 2014].

Ограничения, связанные с распространением коронавируса, способствовали дальнейшему развитию электронных сервисов, обеспечивающих участие граждан в принятии решений на местном уровне. Так, в Москве сервис «Активный гражданин» предоставляет возможность обсуждения в режиме онлайн всех вопросов, которые ранее выносились на требующие личного присутствия собрания жителей района либо иных заинтересованных лиц. По оптимистичным оценкам, тем самым создается новая среда сотрудничества, пространство для согласования интересов и формирования мнения большинства в противовес «активному меньшинству» [Зотов, Бронников 2015]. Более критичный взгляд соответствует концепции государства ограниченного доступа, в рамках которой элитные группы сосредоточивают в своих руках все основные инструменты принятия решений [Расторгуев 2019]. Вместе с тем эксперты отмечают, что в сетевом обществе возрастают риски утраты властными группами контроля над публичной сферой и формированием общественного мнения, в связи с чем востребованы новые практики развития диалога между государством и обществом [Брега 2018].

Так или иначе «Активный гражданин» – наиболее успешная российская платформа, направленная на развитие диалога государства и общества через практики соуправления, поэтому имеет смысл рассмотреть этапы становления и развития этого проекта более подробно.

Первый этап в работе «Активного гражданина» начался в 2014 г., а первой декларируемой целью стало выяснение мнения граждан по актуальным вопросам развития городского хозяйства. Функциональные возможности для политического участия граждан были не столь разнообразными: возможность принять участие в общегородском голосовании и ознакомиться с результатами голосования по тому или иному проекту. Уже на первом этапе были сформулированы основные принципы работы платформы, которые сохраняют актуальность и в настоящее время. Среди них:

• –    принадлежность всех выносимых на обсуждение вопросов к компетенции органов исполнительной власти Москвы;

• –    обсуждение только тех вариантов решения вопросов, которые еще не приняты, но могут быть реализованы мэрией;

• –    отсутствие необходимости дополнительного бюджетного финансирования для реализации проектов;

• –    отсутствие ограничений по числу участников голосования;

• –    возможность обсуждения проектов широкой общественностью без специального образования;

• –    вынесение вопроса на повторное голосование в случае, если нет возможности определить доминирующую точку зрения с первой попытки;

• –    предоставление экспертных мнений в качестве дополнительной информации;

• –    открытость результатов голосования.

Важно подчеркнуть, что идея создания платформы «Активный гражданин» изначально не подразумевала общественного обсуждения уже принятых органами власти решений, в т.ч. и непопулярных. Речь идет лишь о новых социально значимых инициативах, перечень которых задает московское правительство. Первыми крупными проектами, запущенными с помощью «Активного гражданина», стали координация усилий по поиску пропавших людей совместно общественностью и поисковыми отрядами организации «Лиза Алерт», а также проект озеленения города «Миллион деревьев». Общее число участников обсуждений в 2014 г. превысило 790 тыс. чел., и проект был признан успешным.

Второй этап развития платформы «Активный гражданин» приходится на 2015–2019 гг. Основным направлением в этот период стало расширение доступных пользователям функциональных возможностей, в т.ч. предостав- ление доступа к статистике голосований, голосование по промокоду, доступ к разделу актуальных новостей в жизни мегаполиса, запуск новых разделов («Краудсорсинг», «Личный кабинет», «Активный гражданин в лицах»), а также новых сервисов («Электронный дом», «Магазин поощрений»). В 2015 г. мэр Москвы впервые анонсировал использование в работе «Активного гражданина» передовых технологических решений на основе блокчейна. Политический смысл этого заявления состоял в стремлении подтвердить анонимность и независимость участников общественных дискуссий и нивелировать обвинения в управляемости голосований и предсказуемости результатов. Учитывая, что обработкой данных занимается мэрия, о создании подлинного децентрализованного распределенного реестра данных из цепочки информационных блоков в виде результатов голосования в данном случае говорить не приходится. Процесс голосования также остается непрозрачным для участников из числа общественности, доступен лишь итоговый результат. Вместе с тем целенаправленные усилия команды Собянина, направленные на преодоление недоверия к «Активному гражданину» и стимулирование участия в дискуссиях, принесли свои плоды: охват аудитории по данным на 2019 г. оценивался в 6 млн чел.

Характерной чертой развития платформы «Активный гражданин» на втором этапе стало сочетание офлайн- и онлайн-активности, а также развитие проектов развлекательного характера. К наиболее масштабным акциям относятся «Миллион деревьев» (посадка растений) и акция по раздельному сбору отходов, проведение Дня рождения «Активного гражданина» в популярном парке Горького (число участников оценивается в 1 млн чел.), проекты «Выпускной в парке Горького», «Осенний марафон», голосование по вопросу о включении домов в программу реновации, проведение опросов-конкурсов «Кто споет на выпускном?», «Новогодняя викторина», «Лучший врач» и пр. Стремясь расширить целевую аудиторию и стимулировать участие, в 2015–2019 гг. мэрия инициировала целый ряд проектов, ориентированных на молодых людей, и доступная статистика участия позволяет делать выводы об успешном решении задачи вовлечения более широких слоев населения в работу «Активного гражданина».

Третий этап развития платформы «Активный гражданин» можно рассматривать в период с 2019 г. по настоящее время. В этот период приоритет получили обсуждения в виде интернет-голосования. Наиболее важные вопросы, предложенные мэрией, касаются градостроительных инициатив (выбор названия улицы и пр.), обсуждения принятых проектов строительства объектов различного назначения, а также изменения границ (между придомовой территорией и автомобильными дорогами и пр.). Также во время пандемии популярность приобрели услуги социального характера («Чистый город», «Пульс столицы» – мониторинг социального самочувствия жителей Москвы), а также обсуждение решений о предоставлении новых госуслуг (электронные медицинские карты и пр.), изменения в режиме работы образовательных учреждений (изменение сроков проведения школьных каникул). Все предлагаемые к обсуждению проекты стали более наглядными и дополняются справочной информацией и фото- видеоматериалами, для вопросов предусмотрена форма обратной связи. Актуальна тенденция упрощения доступа к обсуждениям, что должно стимулировать участие: для того, чтобы проголосовать, достаточно доступа через подтвержденный аккаунт на интернет-портале госуслуг Москвы. Также можно установить специальное мобильное приложение с аналогичной системой авторизации пользователей. В рамках PR-поддержки «Активного гражданина» была запущена и специальная программа поощрения (баллы, предоставляющие возможность приобрести суве- ниры либо получить скидки на посещение различных объектов городской инфраструктуры), которая также призвана повысить лояльность граждан по отношению к этому проекту. Результаты голосования по каждому проекту размещаются в открытом доступе (число участников, распределение голосов в рамках заданного алгоритма «поддерживаю» / «не поддерживаю» / «затрудняюсь ответить» / «должны решать специалисты»), также на портале можно получить информацию о том, как именно был реализован проект. Все это направлено на повышение прозрачности работы платформы. Таким образом, с технологической точки зрения сервис «Активный гражданин» выглядит вполне соответствующим инфраструктуре «умного города» и обеспечивает удобный для пользователя и для администрации (диалог с потенциальными избирателями при низких затратах) формат взаимодействия. Подводя итоги работы «Активного гражданина» за 2020 г., мэрия сообщила о росте числа участников в 1,5 раза; за прошедший год было проведено более 350 голосований и реализовано более 300 ранее одобренных жителями Москвы решений. Среди самых заметных инициатив – открытие парка Северного речного вокзала, запуск чат-бота московского метро, запуск программы раздельного сбора мусора.

Однако с точки зрения принятия решений ситуация выглядит не так однозначно. Во-первых, нужно учитывать, что на голосование и обсуждение в рамках «Активного гражданина» выносятся актуальные вопросы прежде всего местного, а не общегородского значения. Дискуссии о том, какие улицы и дворы необходимо благоустроить, какие деревья и в каком количестве высадить, какие дома будут участвовать в программе реновации, необходимо ли поддерживать формат сетевых магазинов шаговой доступности и т.д., безусловно, привлекают внимание жителей города. Однако ключевые вопросы, составляющие стратегию развития города (например, регулирование транспортного сообщения, определение приоритетов дорожного строительства и пр.), остаются исключительно в компетенции команды Сергея Собянина. Также именно мэрия формирует как список выносимых на интернет-обсуждение вопросов, так и перечень возможных ответов на них. Возможностей для того, чтобы пользователи «Активного гражданина» могли предложить свой вариант и тем самым более точно выразить свою позицию, не предусмотрено. В России конкурентность в процессе формирования повестки дня ключевых решений невысока, и социальные группы не играют в нем значительную роль, таким образом, значение института референдума снижается [Помигуев 2014].

Российская практика использования цифровых платформ для развития вовлечения граждан в процесс принятия решений на региональном уровне постепенно развивается, однако большинство регионов находятся в самом начале этого пути. Из числа действующих инициатив стоит отметить созданный по схожим принципам с «Активным гражданином» портал «Добродел» в Московской области (работает с 2016 г.), а также проект «Открытый Липецк». Эти проекты также запускались при непосредственном участии властных структур. Частные инициативы успешно развиваются, как правило, в том случае, если они не имеют политического подтекста. Так, в Вологде был успешно реализован проект благоустройства города «Остановка как общественное пространство», запущенный группой молодых архитекторов. А в Екатеринбурге в 2019 г. активные граждане, выступающие против строительства храма святой Екатерины в центральном районе города, не смогли добиться проведения референдума: местные и региональные власти на практике не готовы делегировать сколько-нибудь значимые властные полномочия гражданским акти- вистам. После серии массовых протестных акций, резонанс которых достиг федеральных СМИ, администрация города согласовала проект, предусматривающий перенос площадки для строительства храма на территорию бывшего приборостроительного завода, однако весьма характерно, что общественное обсуждение прошло именно в формате онлайн-голосования за предложенный мэрией вариант.

Анализируя перспективу дальнейшего развития цифровых форм политического участия в РФ, необходимо отметить несовершенство существующей правовой базы. Законодательно регламентируется проведение референдума (закон «О референдуме РФ»). Эксперты отмечают, что действующая редакция закона существенно ограничивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, и поощрения гражданской инициативы не предполагает [Лебедев 2014]. Такая форма привлечения граждан к обсуждению политических вопросов, как всенародное голосование, вне зависимости от того, проводится ли оно в традиционном либо в электронном формате, законодательством в настоящий момент однозначно не определена. При этом решения референдума в том случае, если он признан состоявшимся, обязательны к исполнению, тогда как голосование, как и опросы, слушания, консультации, директивного характера не имеют, результаты подобного волеизъявления выступают скорее рекомендациями для властных структур.

Электронные референдумы получили распространение начиная с 2010-х гг., и в этом смысле Россия соответствует самым актуальным тенденциям внедрения цифровых технологий в сферу взаимодействия общества и государства. Стоит отметить общие задачи, которые решаются путем применения подобных форм соуправления. Среди них повышение политической активности путем масштабного привлечения граждан к решению управленческих задач, повышение эффективности коммуникации между органами власти и различными социальными группами, повышение лояльности граждан путем широкого информирования о социально значимых инициативах и PR -продвижения результатов реализации обсуждаемых ранее проектов и принятых решений в доступной для любого жителя форме (например, сообщение «Активного гражданина» о том, что посажено 800 деревьев за определенный период). Как и в России, в незападных странах преобладает государственная поддержка цифровых форм организации гражданского участия и политического активизма. Вынесение же на электронное голосование преимущественно вопросов местного значения является общей тенденцией, которая характерна и для западных стран. В наибольшей степени практики онлайн-обсуждения управленческих инициатив востребованы на уровне местного самоуправления.

Подводя итог, отметим, что в РФ применение цифровых форм политического участия становится все более распространенной практикой, однако опыт функционирования московской платформы «Активный гражданин» скорее всего не получит значительного распространения в других субъектах. Основные причины связаны с латентным сопротивлением элитных групп и недостаточностью технологической инфраструктуры. В рамках существующей конфигурации политической системы контроль за принятием ключевых решений как в общегосударственном, так и в региональном масштабе остается в руках властных структур, которые пока не готовы рассматривать общество и его представителей в качестве равноправных партнеров в рамках полноценного соуправления. Возможности для децентрализации процесса принятия решений касаются преимущественно муниципального уровня власти (и соответствующего круга обсуждаемых вопросов) и, вероятно, будут далее развиваться в этом направлении.