Децентрализация управления в 1987-1990 гг.: к новой модели взаимодействия между центром и регионами в России (на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской обл.)

Ф ормирование современной системы управления субъектами федерации на основе положений Конституции РФ 1993 г., закрепившей в качестве основных принципов государственности принципы разделения властей и федерализма, началось в 1994 г. и продолжается до настоящего времени. Вместе с тем стоит отметить, что формирование политических систем российских регионов, структурирование их властных институтов являются закономерными итогами социально-политических процессов уже позднесоветского периода – 1985–1993 гг. Именно в эти годы закладывались основы современной российской государственности, а в краях и областях России, учитывая специфику их формирования как административнотерриториальных образований, происходили процессы осмысления местной элитой места и роли регионов в федеративной системе страны [Туровский 2006: 218]. Именно в 80-х гг. края и области получили первый практический опыт регионального управления, связанный с реорганизацией общей управленческой системы в стране и формированием комплексных социально-экономических программ развития регионов в контексте перестроечной политики модернизации, начавшейся в 1985 г.

Вместе с тем необходимость комплексного территориального развития регионов при активном участии Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов была декларирована советским законодательством и до 1985 г. ¹ Но в условиях жесткой централизованной системы управления, при которой большинство управленческих полномочий было сосредоточено в центральных государственных структурах и органах КПСС, местные власти были лишены возможности самостоятельно решать многие хозяйственные и социальные вопросы. Нормы законодательства о комплексном территориальном развитии региона являлись фактически недействующими.

Поэтому на основе решений январского и июньского пленумов ЦК КПСС (1987 г.) о коренной перестройке управления экономикой правительство СССР разработало комплекс мер, направленных на реформирование всех существующих местных Советов в экономической и социальной сферах общественной жизни.

Ключевыми направлениями преобразований стало обеспечение общей децентрализации управления в стране и перераспределение управленческих полномочий между центральными и региональными органами управления, реорганизация территориального управления на принципах самоуправления и самофинансирования, обеспечение комплексного планирования социально-экономического развития регионов и расширение самоуправленческих начал Советов на основе организуемого местного хозяйства. В местное ведение должно было быть передано, прежде всего, решение задач, связанных с непосредственным удовлетворением нужд населения в товарах народного потребления (пищевая, легкая промышленность, автомобильный и речной транспорт и т.д.).

Разработка программ управления народным хозяйством регионов началась после утверждения в конце 1987 – начале 1988 г. генеральных схем управления основными отраслями экономики под руководством Совета Министров РСФСР. Основным направлением формирования новой управленческой системы региона стало образование при исполнительных комитетах краев и областей главных планово-экономических управлений (главПЭУ), которым передавались функции разработки и реализации комплексных планов социально-экономического развития краев и областей. ГлавПЭУ должны были осуществлять руководство деятельностью всех структурных подразделений исполнительных комитетов и территориальными производственными объединениями, действующими на основе закона СССР «О государственном предприятии (объединении)».

В Новосибирской, Кемеровской и Томской обл. работа по формированию новой управленческой системы была начата осенью 1987 г., и в целом была закончена к марту 1989 г. В Томской обл. схема управления областью была утверждена на 8-й сессии областного Совета 28 апреля 1989 г. Основой организации системы управления регионом стал комплексный подход. Структура главПЭУ была сформирована из 5 основных управленческих комплексов: агропромышленного, социальнокультурного, строительно-коммунального, торгового и бытового обслуживания населения ¹ .

В Кемеровской обл. утверждение схемы управления областью областным Советом народных депутатов состоялось 5 июля 1988 г. Как и в Томске, структура главПЭУ была сформирована на основе комплексного подхода, но с учетом размещения на территории региона большого числа предприятий союзного и республиканского подчинения. Поэтому основу структуры главПЭУ составили три блока: плановая комиссия, строительный комплекс, а также комплекс промышленности, транспорта и связи. В состав комплексов вошли 14 отделов, охватывающих все отрасли народного хозяйства ² .

Иной подход к формированию главПЭУ был применен в Новосибирской обл. Здесь было решено не применять комплексный подход вследствие наличия в области большой доли предприятий союзного и республиканского подчинения, а также учитывая особенности организации городского хозяйства г. Новосибирска, население которого составляло больше половины жителей области. Поэтому в сентябре 1988 г. в структуре облисполкома было образовано главПЭУ, состоящее из 15 отделов, ответственных за разработку программ развития и плановых показателей различных отраслей народного хозяйства ³ .

Во всех трех областях действовавшие ранее на базе упраздненных управлений исполнительных комитетов производственные объединения местной, топливной, хлебопекарной и макаронной промышленности, бытового обслуживания населения, жилищно-коммунального хозяйства преобразовывались в территориальные производственные объединения. Созданные объединения включались в систему соответствующих министерств РСФСР и переподчинялись исполкомам краевых и областных облсоветов. Территориальные производственные объединения действовали на принципах полного хозяйственного расчета и самофинансирования, и в их состав могли входить самостоятельные предприятия, организации и объединения в соответствии с законом СССР о государственном предприятии (объединении).

Также для обеспечения комплексного развития территорий в 1988–1989 гг. в исполнительных комитетах Новосибирской, Кемеровской и Томской обл. формируется ряд новых структурных подразделений, отличных от предусмотренного законодательством стандарта и отражающих специфику социально-экономического развития регионов. Право разработки положений, закрепляющих статус, права и компетенцию создаваемых органов управления, передается в ведение соответствующего Совета и его облисполкома. Получив полномочия самостоятельно инициировать формирование структурных подразделений облисполкомов, регионы активно включаются в эту деятельность. К примеру, в Томской обл. по инициативе облисполкома первая часть облисполкома, ведущая секретное делопроизводство, и второй отдел, занимающийся военно-мобилизационными вопросами, были объединены в единый специальный отдел. Был также образован отдел информационновычислительного обслуживания ¹ . В свою очередь, облисполкому Кемеровской обл. удалось добиться разрешения от Совета Министров сформировать отделы технического надзора и по внешнеэкономическим связям, а также юридический отдел ² .

В этот же период при облисполкомах активно создаются совещательные структуры, для образования которых не требовалось разрешение правительственных структур, с целью совместного обсуждения насущных вопросов руководства народным хозяйством регионов. В деятельности совещательных структур активное участие принимали представители различных элитных групп регионов – управленцы, депутаты, директора предприятий и организаций, представители общественных организаций. Число совещательных структур, действующих при облисполкомах в этот период, измерялось десятками. К примеру, в Томской обл. в указанный период активно функционировала комиссия по экономии и рациональному использованию материальных ресурсов и совет по декоративно-прикладному искусству ³ . В Кемеровской обл. была сформирована комиссия по экономическим связям с зарубежными странами, продовольственная комиссия, комиссия по товарам народного потребления, по совершенствованию межнациональных отношений. Работали советы по внедрению достижений науки и техники и по правовой реформе. При Новосибирском облисполкоме действовала межведомственная комиссия цен, комиссия по размещению производительных сил и совет по правовой работе в народном хозяйстве ⁴ .

Таким образом, к 1989 г. во всех трех областях было в целом завершено перераспределение полномочий между центром и регионами, предусмотренное экономической реформой. При этом оставалась нерешенной другая важнейшая задача – разработка концепций комплексного экономического и социального развития территорий и перевод их на принципы территориального хозрасчета. В соответствии с концепцией реформы это предполагало обеспечение каждого региона устойчивыми источниками доходов в сочетании с твердыми гарантиями возможности выбора направлений, форм и методов работы с учетом местных условий. I съезд народных депутатов СССР в своем постановлении от 9 июня 1989 г. назвал необходимость введения территориального хозрасчета основным направлением дальнейшего осуществления экономической реформы в стране ⁵ .

С целью отработки методики территориального хозрасчета к началу 1989 г. на хозрасчет и самофинансирование на экспериментальной основе были переведены г. Москва и Московская обл., а также Татарская АССР, где местные элиты требовали предоставить им большую долю самостоятельности в управлении территориями. Поэтому приобретение статуса территории, находящейся «на бюджете», являлось для регионов приоритетным. Тем самым подчеркивалась независимость от центра и возможность оперативно и самостоятельно решать многие проблемы региона в условиях нарастающего экономического кризиса. С мая 1989 г. регионы активно включились в процессы разработки программ социально-экономического развития территорий, привлекая местные ресурсы.

В Кемеровской обл. разработка программы территориального хозрасчета была связана с позицией рабочего движения, массово проявившего себя в июле 1989 г. Забастовочным комитетам удалось добиться подписания 17 июля 1989 г. комиссией из центра во главе с членом Политбюро ЦК КПСС, секретарем ЦК КПСС Н.Н. Слюньковым Протокола о согласованных мерах между региональными забастовочными комитетами и комиссией ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС. Протокол включал 44 пункта, в которых нашло свое отражение требование о переходе Кемеровской обл. на региональный хозрасчет и предоставление полной экономической и юридической самостоятельности предприятиям Кузбасса, шахтам, разрезам в соответствии с законом СССР о государственном предприятии (объединении) [Андреев, Воронин 2002: 46]. С обращениями к центральному руководству о необходимости включения Томской обл. в эксперимент по внедрению хозяйственного расчета выступил и томский облисполком. В Новосибирской обл. разработка региональной программы осуществлялась с августа 1989 г., но переход на новые принципы хозяйствования предполагался в 1991 г. с принятием закона о местном самоуправлении и организации местного хозяйства ¹ .

Во всех трех областях при разработке проектов программ активно использовался научный потенциал вузовских комплексов и научно-исследовательских учреждений регионов Института экономики и организации промышленного производства СО АН СССР, Томского государственного университета и Томского политехнического института. Все проекты осенью 1989 г. с целью всенародного обсуждения были опубликованы в печати и вызвали большой отклик общественности и заинтересованность местных элит. Проект, разработанный в Томске, был высоко оценен Советом Министров РСФСР. Область, наряду с Кемеровской, была включена в эксперимент по внедрению в 1990 г. территориального хозрасчета ² .

Органам управления Кемеровской и Томской обл. был предоставлен широкий круг полномочий: от формирования бюджета, определения состава и структуры исполнительных комитетов, установления расходов на их содержание до взимания налогов, сборов и отчислений от деятельности предприятий. Они получили право заключать договора с предприятиями (объединениями), расположенными на территории области, на выпуск необходимой продукции, оказание услуг, проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Дополнительно к этому руководство Кемеровской обл. получило полномочия приостанавливать создание новых предприятий и организаций, не согласованных с местными Советами народных депутатов ³ .

При подготовке комплексных планов развития областей регионы выработали ряд предложений для Советов Министров СССР и РСФСР. Так, новосибирский облисполком предложил передать ему право самому формировать и утверждать планы по предприятиям перерабатывающей промышленности и двойного подчинения, самостоятельно формировать и утверждать планы ввода школ, детских дошкольных учреждений, больниц, исходя из лимита капитальных вложений и строительномонтажных работ, право отвода земель по объектам и т.д.

Региональные власти обращали особое внимание на аккумулирование на местах средств для развития социально-бытовой инфраструктуры. Предлагалось перевести регионы на нормативный метод передачи средств на эти цели в распоряжение местных Советов1. К примеру, при составлении программы перевода Томской обл. на принципы самофинансирования председатель главПЭУ Н.Г. Нестеренко выдвинул требование формирования бюджета области с помощью «котлового метода», при котором все налоги и сборы, взимающиеся на территории области, собираются в областной бюджет, а затем фиксированная сумма отчисляется в центр2.

К 1990 г. участие облисполкомов в разработке программ перевода областей на территориальный хозрасчет и реорганизации структуры исполнительных комитетов позволило наработать определенный опыт деятельности в «новых условиях». Регионы начинают осознавать свои интересы. Они обращают внимание Совета Министров РСФСР на последовательность предоставления прав и обязанностей территориям и выдвигают предложения о реорганизации финансовых взаимоотношений между центром и регионами, суть которых заключалась в возможности оперативно использовать финансовые ресурсы и иметь гарантированные отчисления в бюджет области для обеспечения местных интересов [Кузнецова 2013: 97]. К примеру, во всех трех областях местные власти выдвинули обязательные условия по обеспечению программ перевода областей на хозрасчет. Среди них такие, как слом административно-командной системы, дальнейшая децентрализация управления вплоть до ликвидации отраслевой системы управления и формирование структур облисполкомов на функциональной основе.

Таким образом, децентрализация системы управления в России в 1987–1990 гг. и введение территориального хозрасчета как меры, направленной на стимулирование комплексного социально-экономического развития регионов, активизировали поиски оптимальных моделей управления и организации их властных институтов. В результате региональным властям была предоставлена определенная доля самостоятельности в вопросах формирования их управленческих органов и переданы основные функции разработки программ комплексного регионального развития. Но по мере накопления опыта управления, кристаллизации региональных интересов местные элиты выдвинули встречные требования к центру, связанные с углублением экономической реформы, реорганизацией бюджетной системы в стране в пользу местных интересов.