Деятельность местных советов по решению социальных вопросов в 1960-1970-е годы

Непосредственными исполнителями социальной политики советского государства являлись местные Советы народных депутатов (до 1977 г. – местные Советы депутатов трудящихся). Местные Советы в рассматриваемый период функционировали на основе двух союзных (и соответственно республиканских) конституций: Конституции СССР 1936 г. (Конституции РСФСР 1937 г.) и Конституции СССР 1977 г. (Конституции РСФСР 1978 г.). Сразу заметим, что принципиальных различий между ними нет, и в этом смысле куда больше различий между Конституцией СССР 1936 г. (Конституцией РСФСР 1937 г.) и Конституцией СССР 1924 г. (Конституцией РСФСР 1925 г.). Так, в Конституции РСФСР 1937 г. [1] ст. 79 указывалось, что местные Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководят культур- но-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, содействуют усилению обороноспособности страны, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан. При этом нужно иметь в виду, что существовала вертикаль государственной власти, когда нижестоящие Советы административно подчинялись вышестоящим Советам, несмотря на то, что все Советы формировались из депутатов, избираемых населением. В свою очередь все Советы выполняли руководящие указания КПСС.

Вместе с тем здесь же по поводу руководящей роли КПСС заметим, что этот фактор все же не следует переоценивать – централизация местного управления не означала, что местные Советы и их исполкомы все решали по указке сверху, ибо по приказаниям вышестоящих инстанций все местные вопросы решить невозможно, их слишком много. В этой связи Н.М. Але-шенко указывает на то, что «исторические исследования опровергают беспочвенные утверждения о том, что в годы Советской власти местные Советы якобы были бесправны, находились в подчинении партии и поэтому никакой роли ни в политической, ни в хозяйственной жизни страны не играли. Между тем анализ опыта деятельности местных Советов показывает, что на самом деле это было не совсем так. Действительно, по отношению к ним партийные органы были директивными, но их директивы и многочисленные вопросы местной жизни Советы выполняли и решали самостоятельно. Для этого они имели хотя и не достаточные, но самостоятельные бюджетные ассигнования» [2, с. 517].

Социальные вопросы являлись в центре внимания местных Советов, что определялось и соответствующими партийными директивами. Так, в Программе КПСС отмечалось, что широкое развертывание сети детских учреждений создаст условия для того, чтобы каждая семья имела возможность по желанию содержать детей и подростков в государственных учреждениях. При этом Программой КПСС предусматривалось, что «в городе и деревне будет обеспечено полное и бесплатное удовлетворение потребностей населения в яслях, детских садах и площадках, в школах с продленным днем, в пионерских лагерях; массовое развертывание сети школ-интернатов с бесплатным содержанием детей; введение во всех школах бесплатных горячих завтраков, продленного школьного дня с предоставлением учащимся бесплатных обедов, бесплатное снабжение школьной одеждой и учебными пособиями» [3, с. 98]. Однако эти планы во многом так и остались декларативными. Вместе с тем нельзя не признать и достигнутых результатов в данной сфере.

Так, в области образования, к примеру, в период с 1981 г. по 1985 г. в РСФСР было введено в действие дошкольных учре- ждений – 1591,1 тысяч мест, общеобразовательных школ – 2347,1 тысяч мест, профессионально-технических училищ – 224,4 тысяч мест [4, с. 196-199]. Исполкомам городских и районных Советов было предоставлено право освобождать от платы за питание детей из малообеспеченных семей в количестве до 25% к общему составу учащихся. Из них до 10% освобождались от платы за питание полностью, а остальные – до половины стоимости этих расходов. В расходах на питание учащихся детей колхозников принимали участие и колхозы. При этом вопросы совместного использования и объединения средств решались краевым, областным Советом только с согласия предприятий, учреждений и организаций. В ведении местных Советов находилось обширное коммунальное хозяйство, обеспечивающее работу городской инфраструктуры. В сфере жилищного строительства значительная часть ныне существующего жилищного фонда создавалась именно в 1970-е – первую половину 1980-х гг. К примеру, на общесоюзном уровне в период с 1981 г. по 1985 г. в сельской местности было введено в действие 167,4 миллионов квадратных метров общей площади жилья, за тот же период в городских поселениях введено в действие 384,8 миллионов квадратных метров. Причем на РСФСР приходилось самое большое количество введенных в действие жилых домов по республикам, а именно 308 696 тысяч квадратных метров [4, с. 176-177].

Такие темпы жилищного строительства соразмерны с современным состоянием жилищного строительства в России. Следует заметить, что местным Советам придавалось большое значение в решении жилищной проблемы в стране – они разрабатывали соответствующие планы и принимали меры по их реализации [5, с. 47]. Например, Красноярский краевой Совет утвердил планы-графики принятия ведомственного жилищного фонда. Так, на 1979 г. планировалось принять на баланс 140,5 тыс. кв. м; на 1980 г. – 200 тыс. кв.м; 1981 г. – 400 тыс.кв.м; на 1982 г. – 490 тыс.кв.м [6]. Принятие на баланс ведомственного жилого фонда позволило значительно улучшить качество его эксплуатации. В целом по стране в результате этих и других мер, в том числе строительства нового жилья, почти 80% городского населения по состоянию на 1980 г. проживало в отдельных квартирах [7, с. 392], очереди на получение квартир были существенно продвинуты. Местные Советы обладали правом контроля за производством товаров народного потребления, законодательно зафиксированным за местными Советами в качестве одного из их обширных полномочий в области управления народным хозяйством территорий. Но если в отношении качества товаров и услуг ситуация была относительно неплохой (в сравнении, например, с сегодняшним днем качество продуктов питания тогда было, бесспорно, выше), то их объемы явно не удовлетворяли потребности и не позволяли е ликвидировать дефицита.

Кроме того, в рассматриваемый период труд, связанный с оказанием услуг, в советский политэкономии объявлялся заведомо непроизводительным, и утверждалось, что «доходы от услуг носят вторичный характер, являясь дальнейшей стадией распределения общественного продукта» [8, с. 41]. Надо еще иметь в виду, что услуги предприятий отдельных отраслей сферы обслуживания оплачивались населением по ценам, устанавливаемым на уровне ниже их себестоимости. В СССР примерно 25% всех платных услуг, оказываемых населению, реализовывалось по ценам ниже себестоимости [9, с. 13]. Эта установка привела к тому, что в 19601980-е гг. произошло снижение темпов развития сферы услуг по сравнению с отраслями материального производства, к установлению более низкой заработной платы в непроизводственных отраслях и т.д. на том основании, что труд в этих отраслях непроизводительный (последствия такого подхода ощущаются до сих пор – виде крайне низкого уровня пенсионного обслуживания граждан, работавших в сфере бытового обслуживания). В свою очередь, как отмечает С.С. Шаталин, низкий уровень оплаты труда в непроизводственной сфере во многом был обусловлен господством на практике «концепции, в соот- ветствии с которой работники непроизводственной сферы заняты непроизводительным трудом. В ней не создается национальный доход, поэтому она не только не вносит вклада в экономический рост, но и является его ограничением, отвлекая для своего функционирования ресурсы, которые могли бы быть использованы в сфере материального производства для обеспечения роста национального дохода» [10, с. 322-323].

Эта концепция, противоречащая объективным экономическим тенденциям, тем не менее являлась обоснованием экономической политики страны вплоть до второй половины 1980-х гг. В этом контексте острой проблемой в советское время являлась нехватка товарного предложения и услуг, что приводило к снижению материальной заинтересованности в повышении общественной производительности труда и, как следствие, к стагнации в экономике [11], расширению разного рода финансовых злоупотреблений [12]. Розничный товарооборот государственной и кооперативной торговли в 1966-1970 гг. составлял – 8,2%, в 1976-1980 гг. этот показатель упал вдвое и равнялся – 4,4%. В 1985 году также не отметилось роста, розничный товарооборот равнялся – 3,1% [13, с. 279]. И только с переходом страны на рыночную экономику положение в сфере услуг стало заметно улучшаться, хотя и со своими проблемами, которые мы здесь не затрагиваем. Не удивительно, что в период «застоя» в условиях превышения платежеспособного спроса населения над предложением ослаблялось влияние потребителей на производство, их эффективный контроль. Кроме того, многие потребители, не находя отклика у государственных предприятий сферы услуг, все чаще обращались к частнику, действующему в рамках теневой экономики. Самым емким рынком в теневой экономике являлась сфера бытового обслуживания населения. По мнению Т.И. Корягиной, частными лицами реализовывалось услуг населению ежегодно на сумму 14-16 млрд. рублей. Это составляло 1/3 денежных средств, уплачиваемых населением за оказание услуг, по официальной статистике Госкомстата СССР. В этой сфере ежегодно предоставлялось «левых» бытовых услуг на сумму около 56 млрд. рублей, что по официальной статистике составляет около половины общего объема реализации бытовых услуг населению [14, с. 40].

И такие оценки в 1990-е гг. стали доминирующими. Как указывает М.Н. Матвеев, расходы на социальную сферу составляли основную часть в бюджетах местных Советов. Две главных составляющих социальной деятельности местных Советов -это здравоохранение и образование - в конце 1970-х - начале 1980-х гг. в совокупности составляли от 50 до 55% расходной части местных бюджетов. Учитывая, что медицинское обслуживание в СССР для населения было полностью бесплатным, на местные бюджеты ложилось финансирование здравоохранения в полном объеме [15, с. 116]. В области здравоохранения были осуществлены следующие мероприятия: если в 1980 г. в РСФСР введено в действие - 37165 больничных коек, то уже за период с 1981 г. по 1985 г. количество коек увеличилось до 174 162 коек [7, с. 202]. Однако М.Н. Матвеев подчеркивает, что «проблемой большинства Советов было проведение переоборудования и ремонт больниц и поликлиник, многие из которых находились в плохом состоянии. Финансирование этой части бюджетов здравоохранения велось по остаточному принципу, из-за чего многие медицинские учреждения ждали ремонта десятилетиями» [15, с. 117]. И прежде всего это касалось сельских территорий. Нужно отметить, что и сегодня для местных органов власти (органов местного самоуправления) бюджетное финансирование здравоохранение является сложнейшей проблемой.

Заметим далее, что законодательство о местных Советах периода «застоя» предоставило краевым, областным Советам право контролировать соблюдение проектов и смет на всех объектах жилищногражданского назначения, запрещать или приостанавливать строительство, производимое с нарушением требований законодательства, осуществлять государственный контроль и государственное управление в области использования и охраны всех земель, вод, лесов, недр, атмосферного воздуха и животного мира. Советы были наделены также правом утверждать в установленном порядке планы по бытовому обслуживанию населения предприятиям и организациям союзного и республиканского подчинения, координировать и контролировать работу всех предприятий и организаций бытового обслуживания вышестоящего подчинения в пределах своей территории.

Указанные и иные меры по совершенствованию советской системы имели позитивное значение, но их было явно недостаточно для обеспечения их реального полновластия. В литературе отмечалось, что «повысить эффективность работы местных Советов народных депутатов в современных условиях - значит добиться того, чтобы, во-первых, они в полной мере использовали предоставленные им полномочия; во-вторых, чтобы в их деятельности принимало участие все взрослое население» [16, с. 5]. Однако такого рода теоретические рассуждения мало влияли на реальное положение дел, поскольку самостоятельность местных Советов сковывалась, как отмечалось выше, решениями КПСС. При таком положении местные Советы двигались в своем развитии вслед за партийными структурами [17].

И когда в СССР наблюдались негативные застойные явления, например, в той же экономике в целом и социальной сфере в частности, то местные Советы (как и в целом все Советы, то есть включая союзные и республиканские структуры) не становились инициаторами исправления недостатков, поскольку они не определяли внутреннюю политику, а лишь исполняли ее. Важнейшие же решения принимались в Политбюро ЦК КПСС, если иметь в виду текущую деятельность, и на партийных съездах, если иметь в виду стратегию общественного развития. Такое распределение фактических полномочий по решению вопросов социальной политики не могло не повлиять на снижение уровня социально-хозяйственной местных Советов. И когда вместо материально-технической базы коммунизма, которую КПСС на Съезде КПСС в 1961 г. обещала советскому обще- ству к 1980 г., советские люди получили не изобилие товаров и услуг, а их дефицит, то доверие к партии было основательно подорвано. Однако местные Советы при той системе властных отношений также оказались не способными выправить положение. В итоге в социальной сфере в пе- место в конце 1960-х – начале второй половины 1970-х гг., после чего начался спад, от которого местным Советам так и не удалось оправиться, и в начале 1990х гг., уже после распада советского государства, местные Советы как система публичной власти были упразднены.

риод «застоя» определенные успехи имели