Деятельность негосударственных обществ и союзов как институтов политической системы Российской империи в конце XIX - начале XX века в контексте правового государства

Выполняя свое социальное предназначение, выражающееся в возможности субъектов политики реализовывать свои частные и публичные интересы, государство не может не учитывать изменения внешних и внутренних детерминант, влияющих на функционирование политической системы общества, которая выступает как целостная, упорядоченная совокупность политических институтов, процессов, принципов, формируемых в ходе эволюции на основе политических, социальных, правовых, идеологических, культурных норм и исторических традиций [1, с. 171–173; 2, с. 85–110; 3, с. 208–227].

Как отмечает Г.М. Азнагулова, политическая система включает в себя организацию политической власти, отношения между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, представляющих собой институционализацию власти, состояние политической деятельности, уровень политической активности в обществе, характер политического участия граждан, развитие политико-правовых отношений [4, с. 6].

Функционирование политической системы общества в целом неразрывно связано со всеми образующими ее элементами: государством, общественными объединениями, организациями, с постоянным изменением состояний и возникновением различного рода кризисов отдельных подсистем и структур (правительственных, партийных и пр.), а также общими кризисами всей системы общественных отношений, что становится катализатором социальных противоречий, приводящих к борьбе (классовой, политической и пр.) и другим конфликтам. Кризис политической системы, связанный с ее функционированием, в зависимости от глубины его распространения в обществе при определенных обстоятельствах может при- вести к изменению сущности политической системы и сопровождаться значимыми революционными преобразованиями в государстве.

В настоящее время на фоне укрепления гражданского самосознания россиян растет осознание необходимости защищать традиционные отечественные духовно-нравственные и политико-правовые ценности, возрастает социальная активность граждан, их вовлеченность в решение наиболее актуальных задач местного и государственного значения. Вместе с тем, как отмечается в Указе Президента РФ № 400, «отдельные недружественные правящие режимы пытаются использовать имеющиеся в Российской Федерации социально-экономические проблемы для разрушения ее внутреннего единства, инспирирования и радикализации протестного движения, поддержки маргинальных групп и раскола российского общества» 1 , то есть повлиять на существующий политический режим с целю смены руководства страны, структур власти, правящих лидеров, политического курса.

Исследование политической системы позволяет изучить факторы, которые негативно влияют на ее состояние и могут привести к ее кризису, и предусмотреть возможный исход этого кризиса. Бесспорно, данное обстоятельство определяет актуальность и значимость исследования при условии, что ставится цель понять и объяснить, а не сознательно исказить прошлое. Следует отметить, что историко-правовые исследования могут успешно развиваться и решать стоящие перед ними задачи лишь на базе научной методологии.

Одной из важнейших проблем методологии историко-правовой науки является достижение истины, но именно объективной истины. Особенно остро эта проблема встала в последние десятилетия, когда появились мифы, искажающие исторические факты, подлинный смысл причин и уроков исторических событий. Такой подход таит в себе опасность идеализации успехов и забвения ошибок [5, с. 47]. Как справедливо отмечает А.Г. Хорьков, «всякое восхваление, как и огульное осуждение, чревато серьезными заблуждениями и далеко от истины» [6, с. 35].

Складывающаяся обстановка заставляет обратить пристальное внимание на повышение эффективности защиты политической системы Российской Федерации путем нейтрализации внешних и внутренних угроз и создания условий для достижения национальных целей развития.

История циклична. Исследование общественно-политических процессов, протекавших в нашей стране сто лет назад, позволяет нам провести исторические параллели, проанализировать основные закономерности, учесть исторический опыт в процессе совершенствования современной политической системы нашей страны.

Осенью этого года в России прошли очередные парламентские выборы. Выборы являются важным институтом политической системы, влияют на ее функционирование. В этой связи особенно актуальным представляется изучение исторического опыта. Предметом такого исследования может стать деятельность негосударственных обществ и союзов как институтов политической системы Российской Империи в конце XIX – начале ХХ в. Его результаты можно использовать для создания механизма защиты национальных интересов страны.

Характер деятельности негосударственных обществ и союзов как институтов политической системы Российской Империи определялся историческим периодом, в рамках которого эта деятельность осуществлялась.

Либеральные реформы, проведенные во второй половине XIX в., повлияли на общественное сознание и «расширили возможности проявления частной инициативы и легальной самодеятельности» [7, с. 17]. Это проявлялось в том, что наряду с общественным движением, существовавшим незаконно и призывавшим к насильственному свержению государственного строя, стали образовываться общественные движения либерально настроенных земцев.

Так, как альтернатива революционному народничеству в 60-e годы XIX в. появилось движение либерального народничества. Наиболее активными его представителями были Н.К. Михайловский, В.П. Воронцов, Я.В. Абрамов. Их идеи были особенно популярны среди интеллигенции и молодежи в период правления Александра III. Либеральные народники считали необходимыми коренные преобразования политического строя, но не разделяли радикальные методы революционного народничества, критиковали марксистов и социал-демократов. Понимая, что Российская Империя является преимущественно аграрной страной, путем экономически обоснованных аргументов они пытались добиться реализации прав крестьянства на землю. В этом проявлялся суверенный характер не только российской идеологии либеральных кругов, но и государственно-правовой идеологии того периода.

В конце XIX в. в Москве был образован кружок «Беседа». В его состав входили представители высшей политической элиты Российской Империи. Члены кружка считали, что продвигать свои идеи следует через дворянские земские собрания и через печать. Кроме того, представители «Беседы» осуществляли практическую деятельность в рамках земского движения. В начале ХХ в. они вошли в партии кадетов и октябристов, а также в Партию мирного обновления.

В 1904 г. нелегальную деятельность за введение в Российской Империи политических свобод вело общественное объединение «Союз освобождения». Выступая в защиту прав крестьян, члены этого объединения предлагали оказывать им финансовую помощь и выкупать часть помещичьих земель. Так как собрания с политическими целями в законодательстве Российской Империи не закреплялись, деятели «Союза освобождения», воспользовавшись 40-летием введения в стране Судебных уставов, организовывали «банкетные кампании», в рамках которых обсуждали необходимость введения различных свобод, закрепления их в конституции.

Подписанный Николаем II Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» предоставил подданным российского императора «незыблемые основы гражданской свободы на началах … неприкосновенности личности, свободы … слова, собраний и союзов» 1 . В 1906 г. была легализована деятельность монархической партии, Союза 17 октября. Трудности с легализацией были у Партии мирного обновления и Конституционно-демократической партии.

Наряду с партиями начали легальную деятельность профессиональные союзы и объединения. Как отмечает А.В. Курочкин, на профессиональные союзы рабочих оказывала влияние социал-демократическая партия. Партия эсеров тесно взаимодействовала с Всероссийским крестьянским союзом. Интересы дворян представлял Совет объединенного дворянства, буржуазии и торговцев – биржевые комитеты. В Харькове находился руководящий орган Совета съездов горнопромышленников юга России [8, с. 180].

Согласно ст. 80 Основных государственных законов Российской Империи от 23 апреля 1906 г. в стране было разрешено «образовывать общества и союзы в целях, не противных законам»2. Но еще до принятия Основных государственных законов 4 марта 1906 г. в соответствии с Манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» были изданы два Именных высочайших указа Правительствующему Сенату: «О временных правилах об обществах и союзах» и «О временных правилах о со- браниях». Данные нормативные правовые акты вводились как временные. В дальнейшем планировалось принять соответствующий закон.

Временные правила об обществах и союзах определяли, что обществом являлось «соединение нескольких лиц, которые, не имея задачи получения для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель» 1 . Союз трактовался как «соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы через посредство их уполномоченных» 2 .

Согласно Временным правилам об обществах и союзах для сотрудников предприятий промышленности и торговли обоего пола и их владельцев учреждались профессиональные общества. Целью их создания могла быть деятельность по выявлению и согласованию экономических интересов обеих сторон. Профессиональные общества были призваны разрешать конфликты между собственниками и наемными рабочими, связанные с оплатой и условиями труда. Профессиональные общества могли открывать свои отделения в других местностях, но не могли объединяться в союзы. Запрещалась деятельность профессиональных обществ, управляемых из-за границы.

Письменное заявление о создании профессионального общества инициативная группа могла подать старшему фабричному инспектору или окружному горному инженеру, в обязанности которого входило рассмотрение заявления и передача его губернатору или специальному присутствию «для узаконения». Профессиональные общества должны были иметь устав, в котором должны содержаться следующие сведения: название общества, цель и способы его деятельности, место нахождения общества, порядок вступления в общество и исключения из него, права и обязанности членов профессионального общества, размер членских взносов, имена, звания и места жительства учредителей, состав правления общества и срок его полномочий. О своей деятельности профессиональные общества обязаны были составлять отчеты по правилам, разработанным министром торговли и промышленности.

Согласно ст. 2 Временных правил об обществах и союзах при условии их соблюдения общества можно было образовывать без устава, не получая разрешения от властей. В случае создания общества или союза, не соответствовавшего Временным правилам, его учредители должны были представить министру, курировавшему соответствующую сферу деятельности, или главноуправляющему проект устава на утверждение. Также устав был необходим обществам, открывавшим отделения в других городах Российской Империи, и союзам. В том случае, когда деятельность последних министром внутренних дел определялась как угрожавшая общественному порядку и безопасности, он мог принять решение об их закрытии.

Следует согласиться с мнением С.А. Васильева, который считает, что реализацию правовых норм Временных правил об обществах и союзах можно отнести к весьма специфической форме взаимоотношений в рамках функционирования политической системы – усиленному контролю со стороны правоохранительных органов с правом применения санкций [9, с. 35].

Устав был необходим и обществам, объединявшим государственных служащих, служащих телефонных предприятий и железных дорог – для осуществления своих «духовных либо материальных потребностей» или с благотворительными целями. Его должны были утверждать начальники ведомств, которым эти служащие подчинялись. Если же общество или союз носили межведомственный характер, то устав утверждался межведомственной комиссией. Пункт 9 Временных правил запрещал данной категории российских подданных создавать общества и союзы с политическими целями либо с целями, несовместимыми с требованиями служебного долга, в противном случае деятельность созданных обществ могла быть запрещена министром либо главноуправляющим отдельной частью. Если же начальник лиц, создавших общество, усматривал в их действиях политический контекст, он мог приостановить их деятельность до решения министра. Более того, начальник мог запретить своим подчиненным участвовать в обществах, не связанных с их профессиональной деятельностью, а значит, не созданных для защиты их прав. Вступить в общество можно было только по наступлении совершеннолетия.

Губернские или областные по делам об обществах присутствия решали вопросы регистрации, запрещения либо закрытия обществ и союзов. В Санкт-Петербурге и Москве, а также в Одессе, Кронштадте, Керчи, Севастополе создавались такие присутствия в масштабе города. В Царстве Польском такие органы возглавлялись губернатором. В них входили прокурор окружного суда и выборные судов губернии.

Для создания общества необходимо было направить заявление на имя губернатора или градоначальника с указанием цели деятельности общества, имен, званий и мест проживания учредителей, условий вступления в общество и исключения из него, района осуществления дея- тельности общества и порядка избрания его распорядителя. Если же губернатор сомневался в возможности открытия общества данными лицами, он передавал это обращение «губернскому либо городскому по делам об обществах присутствию» [10, с. 94].

Нарушение норм, установленных Временными правилами, влекло юридическую ответственность. Виновный подвергался аресту на срок не более трех месяцев либо должен был уплатить штраф не выше трехсот рублей. Если же имело место образование общества с целями, «противными нравственности», угрожающими общественной безопасности, если общество скрыло свои руководящие органы за рубежом, либо скрывало свое существование или преследуемые цели, либо общество, созданное лицами, перечисленными в ст. 9 Временных правил об обществах и союзах, ставило перед собой, несмотря на запрет, политические цели, то назначалось наказание в виде заключения в крепости на срок не более одного года либо заключение в тюрьме. Так, несмотря на отказ в регистрации, партия народных социалистов продолжала свою деятельность незаконно, за что ее комитет был привлечен к суду.

В исторической науке на протяжении долгого времени принято было считать, что приведенные правовые нормы принимались с целью ограничения прав и свобод российских подданных. Еще в начале ХХ в. В.Т. Матвеев, обобщая практику различных государств в данной сфере, писал, что «законодательство, регулирующее деятельность союзов и собраний, создается не для обеспечения свобод граждан, а для устранения возможных злоупотреблений этой свободой» [11, с. 12]. На наш взгляд, установленные законом ограничения были вполне оправданны, однако даже они легко обходились лицами, желавшими создать организации экстремистской направленности.

Временные правила об обществах и союзах не затрагивали деятельность религиозных объединений и обществ, созданных учащимися высших учебных заведений, если уставом данного заведения было предусмотрено создание такого общества. Последнее, на наш взгляд, было весьма недальновидно со стороны государства, так как именно учебные заведения использовались для создания организаций, имевших цель подорвать основы государственного строя.

Еще в XIX в. при учебных заведениях под видом просветительских обществ создавались организации, занимавшиеся подготовкой покушений на императора Александра II [12, с. 114]. В начале ХХ в. студенты, виновные в революционной деятельности, отчислялись из учебных заведений, а осенью восстанавливались и продолжали проводить агитацию. По мнению руководителя политического розыска Л.А. Ратае-ва, Департамент полиции не пресекал данные действия и даже запрещал жандармским управлениям и охранным отделениям «затрагивать молодежь на почве студенческих беспорядков, дабы Министерство народного просвещения и так называемое "общество" не сказали, что Департамент полиции своими распоряжениями сам вызывает беспорядки»1.

Кроме того, некоторые политические партии просто игнорировали запрет на осуществление нелегальной деятельности. Так, партия социалистов-революционеров, социал-демократическая партия и другие партии «левого толка» не предпринимали попыток легализации, поскольку их деятельность не соответствовала Временным правилам, при этом партия эсеров и другие успешно действовала незаконно, совершая многочисленные террористические акты. Кроме того, законодательство о выборах в Государственную думу считало возможным проводить избирательные кампании без учета партийной принадлежности, поэтому не зарегистрированные в установленном порядке партии даже получили представительство в Государственной думе.

Так как в преамбуле Временных правил об обществах и собраниях указывалось, что они действуют до принятия соответствующего закона, то в рамках деятельности Государственной думы партийными фракциями несколько раз предпринимались попытки разработки и принятия соответствующих законопроектов. 1 июня 1906 г. представители фракции кадетов внесли на рассмотрение законопроект «О союзах». Депутаты также считали, что Временные правила об обществах и союзах были созданы властью, чтобы воспрепятствовать деятельности общественных объединений по отстаиванию своих прав, а не для предоставления им возможности деятельности. В своем законопроекте они предусматривали явочный способ создания обществ и союзов без специального заявления, подаваемого властям. Ограничениям общество или союз могли подвергаться только в случае нарушения ими уголовного закона. Причем закрытие общества или союза предполагалось сделать возможным только на основании судебного решения 2 .

Данный законопроект не был рассмотрен на заседаниях I и II Государственной думы. 3 декабря 1912 г. его внесли на рассмотрение уже

IV Государственной думы, но в результате законопроект так и не получил законодательного оформления.

Помимо проектов, подготовленных кадетами, на рассмотрение в Государственную думу второго созыва вносился законопроект, разработанный членами социал-демократической фракции. Он предполагал отмену ограничений собраний и союзов, так как они мешали осуществлению защиты прав граждан, особенно рабочих 1 . В проекте предлагалось предоставить право вступать в общества и союзы женщинам и несовершеннолетним, так как они составляли большую часть рабочих, разрешить создавать объединения союзов без необходимости получения на это разрешения власти. Данный законопроект также не был рассмотрен, поскольку был подан незадолго до роспуска II Государственной думы.

На рассмотрение III Государственной думы подобные законопроекты не выносились. Однако депутаты выявляли в действиях правительства нарушения Временных правил об обществах и союзах и направляли правительству запросы. Соглашаясь с мнением А.С. Тумановой и Р.В. Киселева, отметим, что III Государственная дума, традиционно считающаяся консервативной и проправительственной, осуществляла свое право надзора за действиями исполнительной власти в сфере соблюдения прав российских подданных и контролировала соблюдение свободы деятельности собраний и союзов [13, с. 245].

Новый нормативный правовой акт, регламентировавший деятельность собраний и союзов, был принят Временным правительством. В его основу был положен рассмотренный нами проект, подготовленный фракцией кадетов с учетом поправок, внесенных на заседаниях IV Государственной думы [14, с. 79]. 12 апреля 1917 г. было принято Постановление Временного правительства «О собраниях и союзах». Его нормы распространялись на общества и союзы, созданные в некоммерческих целях. Постановление предоставляло «всем без исключения российским гражданам право без особого на то разрешения устраивать собрания как в закрытом помещении, так и под открытым небом»2. При этом запрещались собрания на рельсовых путях, на собрания не допускались вооруженные лица, кроме имевших право на ношение оружия. Всем российским гражданам предоставлялось право без особого разрешения образовывать общества и союзы «в целях, не противных уголов- ным законам»1. Обществам и союзам предоставлялось «право объединяться между собой, а также устанавливать постоянные связи с обществами и союзами, образованными за границей»2. При этом «принудительное закрытие общества или союза, деятельность которого оказалась направленной к достижению целей, воспрещенных уголовным законом, возможна только в судебном порядке»3. Порядок регистрации и ликвидации товариществ, обществ и союзов был регламентирован Постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г.

Таким образом, данными нормативными правовыми актами было законодательно закреплено право создавать общества и союзы с целью защиты своих прав. Временные правила об обществах и союзах создали четкую правовую основу деятельности общественных объединений в Российской Империи, в том числе и как института правозащитной деятельности, а акты Временного правительства расширили демократические принципы их деятельности.

В заключение следует сказать, что именно подписание Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», который содержал обещание даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов, оказало большое влияние на сущность политической системы Российской Империи. Несмотря на это, государственные органы осуществляли строгий контроль за общественными формированиями. Некоторые из них сотрудничали с государственными органами, другие противодействовали им, представляя собой нелегальные реакционные организации.

Проведенный историко-правовой анализ развития института негосударственных обществ и союзов в России как институтов ее политической системы позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, негосударственные общества и союзы различной направленности как правовой институт были закреплены в законодательстве Российской Империи после 1905 г. под влиянием либеральных взглядов, получивших широкое развитие во второй половине XIX в.

Во-вторых, в российском законодательстве основное внимание уделялось правовому институту общественных объединений, которые законодатель наделял определенными публичными функциями, осуществляемыми в интересах государства. Но общественные объединения и их представители не привлекались к решению вопросов государственного управления, что снижало их влияние на развитие политической системы.

В-третьих, правовой институт общественных объединений был закреплен на основе демократических начал в законодательстве Российской Империи и в дальнейшем развивался под влиянием исторических событий изученного периода.