Делопроизводство в правоохранительной системе дореволюционной России

П оследнее десятилетие в нашей стране проводится поэтапная административная реформа во всех ведомствах исполнительной власти, в т.ч. и в правоохранительных органах.

Сегодня федеральными органами исполнительной власти для каждого ведомства определены концепции (стратегии) и программы развития на ближайшие 5 и 10 лет. Для современной структуры управления в них определены следующие основные критерии: открытость для общества, эффективность и качество управления, системный подход в решении проблем граждан и организаций, активное использование новых информационных технологий.

В русле данного реформирования стоят и вопросы усовершенствования системы делопроизводства как для внутреннего пользования, так и для удобства взаимодействия с населением. Проведение системной реформы является абсолютно обоснованным этапом, потому что в последнее время выявляется все больше несовершенства в работе государственных органов власти. Хотелось бы подчеркнуть, что проблемы бюрократизации, излишней волокиты в оформлении бумаг, с которыми наше общество и государство сегодня столкнулись, не являются совершенно новыми. Так, на рубеже XIX–XX вв. государственная власть, а в особенности система судоустройства, следствия и тюремного ведомства, претерпели существенные изменения.

Как в современной России, так и в дореволюционной России второй половины XIX в. задачи по проведению либеральных реформ ставились очень масштабно. В большей степени они были направлены на демократизацию всех институтов власти и общества, реализацию прав и свобод населения, отказ от излишней бюрократизации аппарата управления и др. С определенной долей уверенности мы можем констатировать, что отмеченные направления реформ сохраняют свою актуальность и сегодня.

Система делопроизводства и документоведения в царской России менялась параллельно структурным преобразованиям центральной, а за ней и местной власти. От частых преобразований государственных органов, а также отсутствия единых требований к форме и содержанию ведомственных документов создавалась неразбериха в их заполнении, волокита в предоставлении необходимых государству и обществу сведений, а для современных исследователей этого периода возникает проблема качества источника и его информативности при изучении.

Все большую централизацию и структурность система делопроизводства начинает приобретать с первой трети XIX столетия, когда законодательно была закреплена система министерств и подчиняющихся им управлений и департаментов. Именно тогда был поднят вопрос об отсутствии четкой структуры в заполнении документов. Особое значение вопросы делопроизводства имели для судебного ведомства, а в дальнейшем – и для работы Министерства внутренних дел.

Данное обстоятельство подтверждается тем фактом, что со второй половины XIX в. в отчетах министра юстиции за прошедший календарный год есть постоянный раздел, посвященный состоянию и проблемным вопросам делопроизводства в России. Необходимость таких отчетов возникла в связи с проведением Судебной реформы 1864 г. Однако и после введения основных ее преобразований такие формы отчетности обсуждались на страницах «Журнала министерства юстиции».

Результаты отчетов являются уникальным источником, поскольку позволяют проследить этапы формирования данных о делопроизводстве в судебном ведомстве всей страны, рассмотреть особенности сбора статистических данных. Раздел о состоянии делопроизводства в судебном ведомстве представлял собой таблицы, в которые вносились данные о количестве поступивших,рассмотренныхиоставшихся без разрешения судебных дел в прошедшем году. Эти данные собирались со всех ведомств, подчинявшихся Министерству юстиции. Особое внимание в отчетных исследованиях статистических данных по делопроизводству обращалось на количество нерассмотренных споров. При этом Министерством юстиции производился анализ причин не уменьшающегося числа нерассмотренных дел. К таким причинам, как отмечалось в анализе, относились недостатки судоустройства страны, а также отсутствие средств на их рассмотрение.

Уже после проведения Судебной реформы и введения в действие Судебных уставов 1864 г. ревизии делопроизводства становятся постоянными, и не только в центральных ведомствах, но и в губерниях. Так, в Государственном архиве Иркутской области (ГАИО) имеются данные о прове- дении ревизии делопроизводства окружного полицейского управления начальником Иркутской губернии в 1878 г.1

Проблемы ведения дел в центральных и местных ведомствах волновали не только власть, но и общественность. Так, в исследованиях юристов начала XX столетия отмечалось, что до введения в действие Судебных уставов 1864 г. имела место излишняя волокита вследствие того, что «дореформенные следователи и иные чиновники, заведовавшие уголовным процессом, были совершенно поглощены формою»2.

Так, ведущие юристы царской России, авторы научных статей в «Журнале министерства юстиции», отмечая значимость судебных резолюций второй половины XIX столетия, в то же время констатировали некоторые недочеты таких актов. Во-первых, отсутствие единой формы судебных и полицейских документов. В каждом ведомстве был свой набор данных, способ подсчета, что затрудняло работу центральных ведомств, создавало трудности в производстве статистических расчетов по движению дел по всей правоохранительной системе. (Вопрос введения унифицированного документооборота в ведомствах исполнительной и судебной властей остается актуальным и по сей день.) Во-вторых, недостаток необходимой информации в резолюции суда, например отсутствие записи статьи закона, по которой обвиняемый был подвергнут наказанию, либо наоборот – излишнее нагромождение статей закона и их подробное описание, что, несомненно, информативно перегружало документ.

Все обозначенные выше неточности приводили к неоднозначному пониманию сути судебной резолюции, а также к излишней трате времени на слишком подробное заполнение бумаг для судебного процесса. Для современных исследователей такие неточности в оформлении судебных решений создают трудности в систематизации информации о структуре и работе правоохранительных органов, об уровне преступности в дореволюционной России и других сведений, касающихся личности преступного элемента.

Эти и иные выявленные недостатки в судебном делопроизводстве послужили основанием для издания 17 октября 1895 г. циркуляра министра юстиции «О сокращении и упрощении в судебных местах их делопроизводства, путем уменьшения письменности». Документ определял, что такое нововведение в документопотоке должно быть установлено в должностной переписке судов с вышестоящими инстанциями и внутриведомственной переписке судебных установлений между собой, а также с частными лицами. Кроме того, изменения вносились в существовавший порядок ведения различного рода канцелярских книг, реестров, ведомостей, указателей, целью которых была регистрация и отчетность судебного ведомства. Нововведения касались и судебных актов, составляемых по гражданским, уголовным и иным видам дел1.

Дореволюционные специалисты отмечали значимость ведения протокола в судебном процессе, рассматривая его как «средство приготовления дела к слушанию и словесному состязанию тяжущихся, исполнения решений, приговоров и определений суда», а также как «средство сохранения на письме того, что происходило на суде словесно»2. Нововведения в делопроизводстве, не умаляя значимости стенографирования, все же определяли рамки его использования в судебных установлениях. Закреплялось правило, что «письменность» устранялась в случаях, если она не содействовала целям судопроизводства и контролю за делопроизводством, а также если трудозатраты на нее значительно превышали результаты, которые ожидались от данных документов.

Помимо вышеозначенных проблем делопроизводства в царской России, на страницах столичных юридических журналов обсуждался вопрос о сокращении слишком громоздких формулировок в документах судов. Так, например, в начале прошлого столетия специалисты по уголовному праву предлагали заменить в употребляемых судами формах оправ- дательных резолюций формулировку: «признан по суду оправданным» и указывать одно слово: «оправдать»3. Благодаря этому можно было избежать многословия в документопотоке и увеличить производительность труда чиновников.

Сегодня в работе правоохранительных органов также прослеживается тенденция к сокращению слишком сложных и запутанных формулировок. Кроме того, предписано названия всех ведомственных подразделений, служб, отделов писать полностью без сокращений для точного и единообразного понимания содержания документов.

Еще одной важной проблемой дореволюционного делопроизводства, которая остается актуальной и для современного российского документопотока, была необходимость дублирования отчетов и их отправки по нескольким инстанциям. Несмотря на подробные числовые выкладки в этих отчетах, в них не содержалось главного – информации о характере, содержании и, как отмечалось в исследованиях дореволюционных юристов, «напряженности деятельности подлежащего органа и ее колебания»4.

Сегодня проблема дублирования отчетности в правоохранительных органах уже не является столь сложной и неразрешимой ввиду обеспечения подразделений соответствующей компьютерной и копировальной техникой, однако до сих пор затрачивается большое количество времени на документационный обмен между структурами власти.

Таким образом, вопросы усовершенствования, систематизации и унификации документов были актуальными в период проведения структурных реформ власти во второй половине XIX – начале XX вв. и не потеряли своей значимости по сей день. Хотелось бы надеяться, что современные преобразования делопроизводства в правоохранительных органах наилучшим образом скажутся на их работе.