Демократические основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации

Принцип единства государственной власти субъектов Российской Федерации проявляется и в ее демократических началах. Содержанием демократических начал государственной власти являются выборы и референдумы. Именно выборы стоят в центре всех процессов формирования органов государства, включая и органы власти субъектов Российской Федерации. Референдумы оказывают влияние на политику государства и вместе с выборами являются важнейшим институтом демократии, необходимыми элементами осуществления народовластия как исходного принципа российской государственности.

Конституция Российской Федерации определила конституционно-правовую формулу взаимодействия между демократией как политической формой организации государственной власти и выборами как институтом, обеспечивающим одно из направлений непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Эти взаимоотношения относятся к основам конституционного строя, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением воли народа являются референдумы и свободные выборы.

Особую важность для понимания природы демократической государственности и правового регулирования избирательного процесса имеют положения статьи 32 Конституции РФ, устанавливающие право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в референдуме.

Для сохранения и развития институтов демократии не менее важное значение имеет правовая норма, запрещающая издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, которые могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности (Конституция РФ, ст. 55, ч. 2, 3). Следовательно, в Российской Федерации не могут издаваться законы, отменяющие или умаляющие права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме.

Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутов наличие государственных органов, избираемых на определенный срок. На наличие этого атрибутивного признака демократической государственности указал еще дореволюционный исследователь Н. И. Лазаревский [1, с. 182].

Решение вопросов, связанных с правом граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме, сопряжено с соблюдением ряда основных принципов избирательного пра- ва и проведения выборов и референдумов. Однако на конституционном уровне принципы организации и проведения выборов, а тем самым и принципы российского избирательного права, не закреплены. В общем виде они представлены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года. Его анализ показывает, что к принципам проведения выборов и референдумов в Российской Федерации могут быть отнесены: участие граждан РФ в выборах и референдумах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; свободное и добровольное участие граждан РФ в выборах и референдумах; обладание гражданами России, проживающими за ее пределами, всей полнотой избирательных прав при проведении выборов и участии в референдуме; открытость и гласность деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума на всех этапах подготовки, проведения выборов и референдума, подсчета голосов, установления итогов голосования, определения результатов выборов и референдума.

Общий анализ закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» показывает, что к принципам организации и проведения выборов следует также отнести: обязательность выборов, которая связана с установленными в Конституции РФ, федеральных законах, учредительных актах субъектов РФ максимально предельными сроками выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления; периодичность выборов, в основе которой лежит не более чем пятилетний срок полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления; альтернативность выборов, защищаемая правовой нормой, согласно которой, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число оставшихся зарегистрированных кандидатов будет меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов или списка кандидатов. Совершенно очевидно, что под принципами российского избирательного права как объективного правового феномена следует понимать осново- полагающие начала, определяющие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий и процедур, которые обеспечивают императивное, внутренне сбалансированное и нефальсифицированное проведение различного рода выборов.

До недавнего времени выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ проводились в главным образом на основе мажоритарной системы. Только в нескольких субъектах федерации применялась смешанная система выборов. К их числу относились Свердловская область, Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ. Некоторые субъекты Федерации, среди них Вологодская и Свердловская области, предусматривали ротацию депутатов. Например, в соответствии со ст. 43 Устава Вологодской области Законодательное Собрание области состояло из 34 депутатов. Срок полномочий депутатов установлен в пять лет. Законодательное Собрание области формировалось по принципу ротации путем проведения выборов половины от установленного числа депутатов через каждые 2,5 года.

В настоящее время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил норму, согласно которой не менее 50 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Следовательно, федеральный законодатель установил для субъектов Федерации мажоритарную и пропорциональную систему выборов. Это потребовало приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, что и было сделано в последние годы.

К числу источников избирательного права и права на участие в референдуме следует отнести не только Конституцию РФ и федеральное законодательство, но и конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов РФ о выборах и референдумах, которое в настоящее время представлено значительным массивом соответствующих законодательных актов. Это связано с тем, что в из- бирательном законодательстве Российской Федерации в соответствии с конституционной моделью организации системы органов государственной власти представлены следующие уровни выборов органов государственной власти: федеральные выборы и региональные выборы. Последние регулируются законодательством субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами их проведения, установленными федеральным законодательством. Однако в таком законодательстве, к сожалению, не содержится идеальное концептуальное отражение перечисленных принципов избирательного права России.

На нынешнем этапе развития конституционного и уставного законодательства в субъектах Федерации принцип выборности распространяется не только на депутатов законодательного органа, но и на состав иных государственных органов, например, членов Конституционного Собрания, которое не входит в систему разделения властей (Мордовия, Дагестан, Калмыкия, Марий Эл).

Выборы депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ в целом или одной из его палат, выборного должностного лица соответствующего уровня могут быть как прямыми, когда они избираются непосредственно избирателями, так и косвенными, когда одна из палат законодательного органа формируется на ступенчатой, должностной или территориальной основе.

Главы субъектов РФ до 2005 года избирались в рамках различных процедур, а именно: либо населением непосредственно, либо специальным государственным органом или парламентом. Так, например, глава Республики Мордовия на первый после принятия республиканской конституции срок избирался членами Конституционного Собрания, а на последующие сроки — в ходе прямых выборов [2]. Коллективный глава Республики Дагестан — Государственный Совет, состоящий из 14 человек, формировался Конституционным Собранием республики [3]. Председатель Государственного Совета Республики Удмуртия как высшее должностное лицо республики до введения поста Президента республики избирался Государственным Советом [4]. Президент Республики Татарстан как глава государства избирался непосредственно гражданами [5].

С 2005 года главы субъектов Российской Федерации наделялись полномочиями по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом субъекта РФ сроком на пять лет (последние прямые губернаторские выборы состоялись в Ненецком автономном округе в январе 2005 года). Решение законодательного (представительного) органа субъекта РФ о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица (главы исполнительного органа) субъекта РФ считалось принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа.

Изменение порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации встретило неоднозначную реакцию в российском обществе и среди различных политических сил. Федеральный законодатель, изменяя порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ, исходил из положения Конституции РФ о том, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации этих органов, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Устанавливаемый в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принцип наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации становился на тот момент общим принципом организации органов государственной власти субъектов РФ.

В настоящее время высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается на всеобщих выборах. В апреле 2012 года был принят федеральный закон, предусматривающий возвращение прямых выборов глав регионов.

Правовые нормы, установленные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации на основе федерального законодательства, вновь закрепили иной порядок замещения должности главы исполнительного органа субъекта РФ, по сравнению с прежним.

«Новый» порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ подтвердил общий принцип народовластия.

Таким образом, демократические начала формирования органов государственной власти субъектов РФ служат одновременно основой единства государственной власти, так как законодательные и исполнительные органы государ- ственной власти имеют один источник власти — население (народ) субъекта Российской Федерации.

• 1.    Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе государственных установ-

  лений. Конституционное государство. СПб., 1905. С. 182.

• 2.    Конституция Республики Мордовия. Заключительные и переходные положения, «в»; ст. 68, ч. 2.

• 3.    Конституция Республики Дагестан. Ст. 88.

• 4.    Конституция Республики Удмуртия. Ст. 83, ч. 2.

• 5.    Конституция Республики Татарстан. Ст. 108.