Депутатские запросы в Государственной думе Российской империи

Д епутаты нижней палаты Федерального Собрания Российской Федерации, исследователи отечественного парламентаризма в поисках исторической преемственности часто обращают-пыту дореволюционной Государственной думы. Между тем, в парламентских практиках Государственной думы начала ХХ в. и Думы сегодняшней присутствуют принципиальные различия, в т.ч. по вопросу об ответственности правительства перед законодательным институтом.

В 1905–1906 гг. правящая элита Российской империи встала перед необходимостью выбора образца для преобразований. В тот исторический период в Европе существовало как минимум две модели конституционного устройства. Первая модель, связанная с парламентскими традициями Англии и Франции, основывалась и продолжает основываться на принципе ответственности правительства перед парламентом. В Великобритании правительство формируется из состава палаты общин. Кроме того, британские депутаты одни из немногих до сегодняшнего дня обладают правом интерпелляции, т.е. запрашивания разъяснений у министров по тому или иному вопросу.

В Великобритании не существует закона, который бы регламентировал право депутатского запроса в палате общин. Вместе с тем данное право является конвенционным и общепризнанным, поскольку члены правительства и сам премьер-министр – депутаты палаты общин. Таким образом, запрос де-юре является обращением депутата к своему коллеге по парламенту. Зачастую этим правом пользуется оппозиция для привлечения внимания к важным вопросам, которые сознательно обходит правящая партия.

Вторая модель связана с дуалистическими монархиями Пруссии, Австро-Венгрии и Италии. По такой же схеме развивалась и политическая система Японии. Принцип ответственности здесь подменялся иными прямыми и косвенными способами контроля деятельности министров.

РЯБУХИН Иван

Так, согласно статуту Итальянского королевства, палата депутатов «имеет право обвинять министров короля и призывать их к ответу перед Верховным судом»1. Конституционная хартия Пруссии 1850 г. закрепляла за обеими законодательными палатами право обвинять министров «в нарушении Конституции, в подкупе и измене. Верховный суд монархии в соединенном собрании присутствий разбирает такое обвинение»1.

Как дореволюционные, так и современные исследователи считают прообразом политических преобразований Российской империи в 1905–1906 гг. конституционный строй государств, относящихся ко второй модели. В качестве образца для составления Основных законов Российской империи 1906 г. нередко называется прусская конституция 1850 г. и созданная по ее модели японская конституция 1889 г.2 Некоторые дореволюционные авторы систему, сложившуюся после 17 октября 1905 г., прямо определяли как дуалистическую. В то же время ряд новаций был заимствован из британской парламентской практики. В частности, это касается депутатских запросов. Данное право не было представлено в дуалистических монархиях того времени. В соответствии с английской практикой интерпелляции депутатский запрос мог выступать в качестве инструмента контроля Государственной думы за политикой правительства. Он же мог обеспечить баланс различных органов власти и их взаимодействие между собой.

Между тем, процедура подачи интерпелляции в Государственной думе была значительно сложнее, нежели в британской палате общин. Порядок составления и направления запроса был регламентирован в ст. 58–60 Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г.3 и ст. 66 Основных законов. В частности, он должен был быть подписан не менее чем 30 членами Думы; после принятия большинством членов народного представительства он направлялся министру или главноуправляющему, который, в свою очередь, имел месячный срок для подготовки письменного или устного ответа депутатам. В том случае если Государственная дума признавала ответ министра на запрос неудовлетворитель- ным, то он передавался председателю Государственного совета, который имел право представить заключение народного представительства императору.

Согласно ст. 81 Основных законов, «Председатель Совета Министров, Министры и Главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед Государем Императором за общий ход государственного управления»4, однако ст. 66 фактически предоставляла Думе возможность контролировать деятельность правительства. Запросы занимали существенное место в деятельности Государственной думы и, в частности, в депутатской активности перводумцев. В.Н. Коковцов в своих воспоминаниях отмечает следующее: «Как из рога изобилия, сыпались в Думе запросы правительству по самым разнообразным поводам»5. Об этом же свидетельствуют цифры: за время недолгого существования Думы первого созыва был подготовлен 391 запрос, второго – 37, третьего – 199, четвертого – 235.

Для определения роли запросов в деятельности Государственной думы Российской империи была создана база данных «Запрос» на основе информационной системы «Стенографические отчеты Государственной думы Российской империи» в рамках работы над тематическим порталом «Парламентская история дореволюционной России: научно-образовательный интернет-ресурс».

Анализ запросов по основным количественным и содержательным показателям дал возможность разделить депутатские запросы в Государственной думе первого созыва на три группы:

• а)    касающиеся мер властей по борьбе с революцией, которые соответствовали исключительным положениям об охране, действовавшим в большинстве губерний Российской империи, – всего 267 запросов (68,2% от общего количества);

• б)    запросы, непосредственно рассматривавшие незаконные действия властей, – всего 83 запроса (21,2%);

• в)    запросы, касающиеся тенденциозного отношения к Государственной думе со стороны правительства, – 29 запросов (7,4%).

Больше всего запросов (245) в Думе первого созыва было подано министру внутренних дел. Из них «незакономерных действий» властей касались только 53, причем министерство дало разъяснения по 4, тогда как по запросам, касающимся борьбы властей с революцией (180 запросов), было представлено 23 объяснения.

Если рассматривать запросную практику Государственной думы второго созыва, можно наглядно увидеть переход к тактике «бережения Думы». Все запросы, подготовленные депутатами второго созыва, в точности соответствовали нормам Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г. Больше всего запросов было направлено министру внутренних дел – 12 депутатских заявлений. В основном они касались незакономерных действий подведомственных П.А. Столыпину лиц и учреждений. На втором месте, как и в Думе первого созыва, – запросы, поданные на имя министров внутренних дел, юстиции и председателя Совета министров – по 6 в каждой группе. Также Дума второго созыва инициировала ряд запросов, которые требовали, по мнению депутатов, ответа со стороны целого ряда министров. Среди них, к примеру, запрос № 22, касавшийся действий карательных отрядов в Прибалтийском крае. Он был подан на имя министров военного, внутренних дел, морского и юстиции, причем ни один из них так и не дал Думе каких бы то ни было разъяснений.

Заголовки и тексты депутатских заявлений Государственной думы третьего созыва, в отличие от первых двух созывов, были политически нейтральными. Из них 89 касались незакономерных действий чиновников разных рангов, 61 относился к экономической деятельности правительства и связанным с этим нарушениям, оставшиеся 59 касались различных вопросов общественной и политической жизни страны. Инициаторами запросов в первом случае чаще всего выступал левый фланг Думы (кадеты и социал-демократы), во втором – фракция центра (октябристы). Наибольшее количество депутатских запросов в Думе третьего созыва было адресовано председателю Совета министров и министру внутренних дел – по 48 запросов каждому. Немалое количество (22) было подано также министру торговли и промышленности, деятельности которого Дума первых двух созывов не касалась. Пользовалась интересом и сфе- ра ответственности министра финансов – ему был направлен 21 запрос.

Основной причиной смены приоритетов в политике Думы третьего созыва стал новый избирательный закон от 3 июня 1907 г., в результате чего изменился сословный и партийный состав представительного органа. Интересно, что депутаты в Думе третьего созыва старались охватить запросами практически всех министров и, следовательно, все сферы управления.

В Думе четвертого созыва вновь появляется тенденция к конфронтации с правительством, однако она носит принципиально иной характер, нежели в первых двух созывах Думы. Как отмечали современники, «запросы вносила <…> Дума, состав которой искусственно подобран политикой правительства на выборах»1. Многие запросы были впервые связаны с нарушениями, допущенными администрациями различных губерний при выборах. Отличительной чертой Думы четвертого созыва, в отличие от третьего, стало усиленное внимание к нарушениям прав населения и различным злоупотреблениям со стороны властей. На деятельности Думы четвертого созыва, безусловно, отразилась и Первая мировая война, которая в корне изменила настроения Думы.

Таким образом, отчасти привнесенное из британской парламентской практики право депутатского запроса было в Российской империи в значительное мере изменено. Четкая регламентация права депутатского запроса была связана с желанием политической элиты свести к минимуму контрольные функции Государственной думы. Однако в других дуалистических монархиях Европы (Пруссии, Италии и др.) данное право и вовсе не было представлено.

Общая характеристика запросной деятельности наглядно показывает, что депутатские интерпелляции четко отражают политическую обстановку в тот или иной период времени. Кроме того, они являются индикатором взаимоотношений правительства и Думы и позволяют проследить, какие вопросы являлись основными для каждого из созывов.

Исследование проведено при поддержке РГНФ: грант № 08–01–12108В.