Диалектика секьюритизации и либерализации в миграционной политике России

М играция – это социальный феномен, который характеризует состояние современного миропорядка. Несмотря на то что стремление к миграции изначально присуще человеку и не раз наблюдалось за долгую историю человечества, беспрецедентность масштабов современных миграционных потоков поражает. По оценке Международной организации по миграции, в 2017 г. число международных мигрантов достигло 244 млн чел., из них более 22 млн – беженцы¹. Подобные масштабы перемещений ставят перед современными государствами вопрос о разработке эффективных моделей регулирования миграционных процессов. В настоящее время в мире приняты четыре модели.

• 1.    Экономическая. Сторонники данного подхода оценивают миграционные потоки с точки зрения их выгоды и издержек для стран-реципиентов и стран-доноров миграционных потоков. Так, к выгодам миграционных потоков для стран-реципиентов относят, например, возмещение недостатка рабочей силы и рост численности населения (вследствие убыли коренного населения), рост ВВП и производительности труда, рост потребительской активности, инновационную активность мигрантов. Издержки миграции для стран-реципиентов оцениваются с точки зрения давления на рынок труда и уровень заработной платы. Для стран-доноров, напротив, выгоды миграции оцениваются с точки зрения сумм денежных переводов, которые мигранты направляют в страны-доноры, и уменьшения давления на рынок труда вследствие избыточности трудовых ресурсов; издержки, наоборот, оцениваются с точки зрения оттока из страны высококвалифицированных специалистов (инженеры, врачи, ученые).

• 2.    Институциональная . Сторонники указанной модели акцентируют внимание на взаимоотношениях между мигрантами и государственными органами, призванными осуществлять контроль за миграционными потоками. В рамках указанной модели возможны четыре различных подхода к миграции. Во-первых, это имперский подход, при котором преимущество в виде свободного въезда и преимущественного права на натурализацию имеют жители бывших колониальных владений. Во-вторых, это либеральный подход, основывающийся на индивидуальных правах въезжающих мигрантов и предполагающий вынесе-

• 3.    Культуроцентрическая . Адепты данной модели указывают, что положения миграционной политики определяются той политической культурой, которая исторически сложилась на территории страны-реципиента. Существенное влияние на политическую культуру обращения с мигрантами имеет понимание природы национального сообщества. Так, например, если во Франции сложилась инклюзивная модель нации, предполагающая акцент на индивидуальных правах гражданина и требующая от гражданина проявления активности в утверждении себя в качестве члена национального сообщества (изучение французского языка, участие в политической жизни страны), то в Германии, наоборот, принадлежность к национальному сообществу определяется этническим происхождением гражданина. Соответственно, мигрант, имеющий немецкое происхождение, но не знающий немецкий язык и не имеющий представление о немецкой культуре, пользовался преимуществом по сравнению с мигрантом ненемецкого происхождения, в совершенстве знающим немецкий язык и выросшим в немецком культурном окружении.

• 4.    Инструментальная. Сторонники указанной модели в качестве основы формирования миграционной политики государства рассматривают баланс притязаний различных политических сил, рассматривающих миграцию в качестве своего ресурса. Это могут быть политические партии, бизнес-структуры, этнические организации и организации, защищающие права мигрантов.

ние решения о желательности пребывания мигранта исходя из его полезности для государства-реципиента и в соответствии с принятыми международными конвенциями. В-третьих, это этническая модель, в рамках которой в основу миграционной политики положено представление о самоценности этнической и культурной целостности принимающего сообщества. Вследствие этого преимуществом пользуются мигранты, имеющие то же этническое происхождение, что и население страны-реципиента. В-четвертых, это мультикультурная модель, предполагающая признание преимущества коллективных прав сообществ над индивидуальными правами и, как следствие, предоставляющая преимущественное право въезда и натурализации тем мигрантам, которые принадлежат этнически или культурно к сообществам, уже зарегистрированным на территории страны-реципиента.

Указанные подходы выступают своеобразными чистыми случаями или, используя терминологию немецкого социолога М. Вебера, «идеальными типами» основ формирования миграционной политики, которые в реальном мире практически не встречаются. Соответственно, миграционная политика каждого конкретного государства является своеобразным смешением описанных выше моделей, обусловленным соотношением тенденций секьюритизации и либерализации миграционного процесса, которое данное конкретное государство полагает для себя возможным.

В данном случае под секьюритизацией понимается комплекс мер, реализуемых органами государственной власти, бизнес-структурами, общественными организациями в целях поддержания на территории страны-реципиента оптимального с их точки зрения уровня безопасности. Под уровнем безопасности в данном случае следует понимать степень воздействия миграции на социальные связи, обусловливающие устойчивость социума и его способность к саморазвитию.

Либерализация – это комплекс мер, реализуемых теми же субъектами, но направленный на поощрение миграции, обусловленное либо необходимостью развития экономики, либо выполнением гуманитарных обязательств в отношении мигрантов, либо иными обстоятельствами.

От соотношения указанных двух тенденций зависит тип миграционной политики государства – будет ли она носить ограничительный (эксклюзивный) или, напротив, поощрительный (инклюзивный) характер. Так, для эксклюзивной миграционной политики характерен акцент на секьюритизацию, следствием чего становится применение как формальных, так и неформальных механизмов, ограничивающих миграцию. Для инклюзивной модели, наоборот, характерно поощрение миграции с использованием тех же самых механизмов. К формальным механизмам следует отнести правовые, выступающие основой реализации миграционной политики, и организационные, реализующие миграционную политику от имени государства, институтов. К неформальным механизмам относятся различные общественные объединения, реализующие программы контроля за миграцией либо помощи мигрантам, а также культура восприятия мигрантов принимающим сообществом. Последняя может варьироваться от резкого неприятия мигрантов, что способствует доминированию тенденции к секьюритизации, до восприятия мигрантов в качестве необходимой и неотъемлемой части социума, что благоприятствует силам, ратующим за либерализацию миграционной политики.

С момента распада СССР Российская Федерация формировалась в качестве иммиграционной страны. По данным Росстата, с 1990 по 2017 г. на территорию России для постоянного местожительства въехали более 6,5 млн чел. Наибольший миграционный прирост наблюдался в 1994–1995 гг., когда на постоянное место жительства в страну въехали более 1,3 млн чел. Существенное сокращение наблюдалось в 2001–2004 гг., что, вероятно, было обусловлено принятием нового федерального закона «О гражданстве в Российской Федерации», установившего новые правила приобретения гражданства России1. Определенное восстановление численности прибывших на постоянное место жительства в РФ, согласно статистическим данным, началось только с 2007 г. Вероятно, это связано с реализацией государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом2.

Еще более значительные миграционные потоки устремляются в РФ в рамках трудовой миграции. Ежегодно на территорию страны въезжают более 15–17 млн граждан иностранных государств, из них с целью осуществления трудовой деятельности – более 5 млн чел.

До нулевых годов в РФ практически отсутствовало законодательство, регулирующее положение иностранных граждан в России. Только в 2002 г. был принят федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», устанавливающий правила пребывания и проживания иностранных граждан на территории страны, а также осуществления ими трудовой деятельности3.

Указанный закон был призван установить правовые рамки взаимоотношений мигранта, с одной стороны, и органов государственной власти и российского общества – с другой. Этого, однако, оказалось недостаточно. Несмотря на принятые меры, в российском обществе наблюдалось нарастание ксенофобских и антииммигрантских настроений, участились случаи насилия в отношении мигрантов. Антииммигрантские настроения тиражировались политиками и медиа. Следствием этого стал тренд роста секьюритизации миграционной политики в России. Так, Федеральная миграционная служба в 2002 г. была передана в ведение Министерства внутренних дел России, и, как следствие, акцент в миграционной политике был перенесен на борьбу с нелегальной миграцией. В 2008 г. был введен институт квотирования для трудовых мигрантов из безвизовых стран, одновременно были значительно повышены штрафы для работодателей, нанимавших «нелегальных» трудовых мигрантов. Указанный механизм квотирования, несмотря на свою громоздкость и неточность, позволил значительно повысить число мигрантов, покинувших «теневой» рынок труда. По разным оценкам, число легальных трудовых мигрантов выросло с 5–10% в начале нулевых годов до примерно 30% – во второй половине нулевых.

Одновременно была либерализована система регистрации иностранных граждан. Вместо принятой громоздкой и неэффективной системы в 2007 г. был введен институт миграционного учета.

В начале 2010-х гг. тенденция на либерализацию миграционного законодательства нашла свое продолжение, с одной стороны, во ведении системы патентов для трудовых мигрантов, а с другой – введении института высококвалифицированных специалистов. Оба нововведения должны были способствовать дальнейшему выведению иностранных трудовых мигрантов с нелегального трудового рынка. ФМС России была выведена из ведения МВД России, превратившись в федеральную службу, находящуюся непосредственно в подчинении Правительства России. Одновременно данная служба инициировала работу по реализации программ адаптации и интеграции иностранных граждан.

Однако с 2013 г. тенденция либерализации начинает сворачиваться. Инициатива по усилению тренда секьюритизации принадлежала президенту России В.В. Путину. В рамках послания Федеральному собранию РФ он указал на отсутствие должного порядка в сфере трудовой миграции, что способствует росту национальных конфликтов и криминализации ситуации в стране. Соответственно, были приняты меры, направленные на снижение уровня иностранной миграции в стране:

• 1)    принято решение о введении обязательной сдачи для трудовых мигрантов экзамена по русскому языку (с 2013 г.), а также по истории России и основам законодательства РФ (с 2015 г.);

• 2)    введены правила о депортации и выдворении мигрантов с территории России с запрещением им обратного въезда в течение 3 или 5 лет в зависимости от степени тяжести совершенного правонарушения;

• 3)    расширено действие патента на право осуществления трудовой деятельности для мигранта на работу на юридических лиц. Однако условием получения патента служит прохождение медицинской комиссии в аккредитованном центре, а также успешная сдача экзамена по русскому языку, истории России и основам законодательства РФ.

В 2015 г. ФМС России потеряла статус федеральной службы и была реорганизована в Главное управление по миграции МВД России.

Принятие в 2018 г. Концепции миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг. подтвердило курс на усиление тренда секьюритизации в миграционной политике страны. Так, если в редакции Концепции 2012 г. в качестве целей были заявлены стабилизация и увеличение численности постоянного населения РФ, а также содействие обеспечению потребности экономики РФ в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей, то в новой редакции 2018 г.

единственной целью является «создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода»1.

Принимая во внимание высокий уровень мигрантофобии населения России, указанный тренд выглядит оправданным2. Однако не стоит забывать, что общественное мнение в значительной степени зависит от средств массовой информации, деятельность которых определяется в первую очередь государственной политикой в указанной области.

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситету 2019 г.