Динамика институциональных региональных формирований и изменений в Латинской Америке на примере МЕРКОСУР

Р егионы и регионализм являются важной составляющей глобальной политики. Мы живем в мире регионов, который постоянно меняется и все больше определяется взаимодействием между регионами и региональными державами. Развитие регионализма в Латинской Америке представляет собой сложный и динамичный процесс, оказывающий непосредственное влияние на межрегиональные отношения.

Стремление к объединению, продиктованное общностью исторических корней, культурной близостью и необходимостью совместного решения общих проблем, привело к созданию нескольких региональных организаций в Южной Америке, каждая из которых вносит свой вклад в формирование сложной картины латиноамериканской интеграции.

Общий рынок стран Южной Америки (МЕРКОСУР), созданный в 1991 г., объединяет Аргентину, Бразилию, Парагвай и Уругвай.

Андское сообщество (CAN), изначально созданное в 1969 г. как Андская группа, включает Боливию, Колумбию, Эквадор и Перу.

Сообщество латиноамериканских и карибских государств (СЕЛАК) , созданное в 2010 г., является политическим форумом, объединяющим все страны Латинской Америки и Карибского бассейна, за исключением США и Канады.

СЕЛАК рассматривается как альтернатива Организации американских государств (ОАГ), в которой доминируют США.

Боливарианский альянс для народов нашей Америки (АЛБА) , созданный в 2004 г. по инициативе Венесуэлы и Кубы, является политическим и экономическим альянсом, объединяющим страны с левой политической ориентацией.

Тихоокеанский альянс , созданный в 2011 г., объединяет Чили, Колумбию, Мексику и Перу с целью создания зоны глубокой интеграции, включающей свободную торговлю товарами и услугами, свободное движение капитала и рабочей силы.

Союз южноамериканских наций (УНАСУР ) – один из самых амбициозных и противоречивых проектов региональной интеграции в истории Латинской Америки. Созданный в 2008 г. на основе Учредительного договора главами государств Аргентины, Боливии, Бразилии, Чили, Колумбии, Эквадора, Гайаны, Парагвая, Перу, Суринама, Уругвая и Венесуэлы, УНАСУР ставил перед собой задачу объединить все страны Южной Америки в единое политическое, экономическое и культурное пространство. Организация виделась как инструмент для усиления роли региона на мировой арене, продвижения общих интересов и решения общих проблем. Инициатором создания УНАСУР стал президент Венесуэлы Уго Чавес, который видел в организации инструмент для реализации своей боливарианской революции и продвижения социалистических идей в регионе.

Проект интеграции Южной Америки (ПРОСУР – Форум для прогресса и развития Южной Америки), представляет собой попытку переосмысления регионального сотрудничества после фактического распада УНАСУР. Инициатива возникла в 2019 г. по инициативе президента Чили Себастьяна Пиньеры и получила поддержку со стороны ряда стран региона, уставших от политических разногласий и неэффективности предыдущих интеграционных моделей. ПРОСУР не стремится к созданию наднациональных институтов или гармонизации законодательства. Вместо этого организация фокусируется на реализации конкретных проектов, которые могут принести практическую пользу странам-участницам.

Несмотря на разнообразие интеграционных объединений, региональная интеграция в Латинской Америке сталкивается с рядом серьезных вызовов, включая политическую нестабильность, экономические дисбалансы и социальное неравенство. Понимание латиноамериканского регионализма, его успехов и неудач является ключом к осмыслению более широкой картины глобализации и ее влияния на различные регионы мира.

Объектом данного исследования является процесс региональной интеграции в Латинской Америке, рассматриваемый через призму институционального развития МЕРКОСУР с учетом влияния внутренних и внешних факторов в контексте экономических, политических и социально-исторических изменений. Цель статьи – раскрыть причины и проблемы региональной интеграции в рамках регионального объединения МЕРКОСУР как ответа на вызовы глобальной экономики и политики, а также способа сохранения культурной самобытности латиноамериканских государств в эпоху глобальной унификации.

В литературе, посвященной региональному и международному сотрудничеству, приводятся различные объяснения возникновения и изменения региональных организаций. Ряд авторитетных зарубежных исследователей внесли значительный вклад в изучение феномена регионализма, анализируя опыт латиноамериканского региона в интеграционных процессах и создании собственного пути развития [Acharya 2007; Söderbaum 2015; Börzel 2013; Vivares 2013; Nogara 2025; Riggirozzi 2011].

Среди отечественных исследований, изучающих региональные интеграционные процессы в Латинской Америке, ключевыми являются труды ряда сотрудников Института Латинской Америки РАН [Давыдов 2016; Ивановский 2020; Разумовский 2018; Сударев 2017; Хейфец 2024; Яковлев 2020; Андреев, Розенталь 2021; Интеграционные процессы… 2012].

Применение теорий европейской интеграции к опыту МЕРКОСУР и латиноамериканскому регионализму, как отмечают в своей работе И.М. Жужгин и Л.С. Хейфец, требует критического подхода. Несмотря на некоторые общие черты, существуют существенные различия в политических, экономических и социальных контекстах и концепции «неолиберального (постгегемонистского) регионализма», которые отражают сложность и противоречивость интеграционных процессов в Латинской Америке, подчеркивая роль национальных интересов и стремление государств к большей автономии [Жужгин, Хейфец 2020]. В статье П.П. Яковлева отмечается, что латиноамериканская интеграция является противоречивым процессом, для которого характерны этапы подъема и затяжные периоды застоя, регрессивные тенденции и стремление отдельных стран к пересмотру существующих договоренностей ради собственной выгоды [Яковлев 2020].

Опыт Латинской Америки опровергает представление о регионализме как о линейном процессе. На практике это далеко не так: расширение сотрудничества происходит скачкообразно и носит противоречивый характер [Fawcett 2005]; изучение региональных процессов требует дополнительного освещения с учетом исторического опыта и современной динамики региональных и международных процессов.

Особенности латиноамериканского регионализма

Латиноамериканский регионализм представляет собой уникальный феномен, отражающий сложное переплетение исторических травм, стремления к независимости и геополитических ограничений. Регионализм пронизывает всю историю Латинской Америки, что делает этот континент интересной лабораторией для изучения региональной институциональной динамики. Хотя призывы к политическому единству звучали уже во время войн за независимость в конце XVIII – начале XIX в., лишь только в период с 1960 по 1980 г. были созданы региональные проекты, направленные на экономическую интеграцию. Основанные на протекционизме и закрытых внутренних рынках, они способствовали импортозамещающей индустриализации и опирались на активную роль государства.

Латинская Америка стала первопроходцем в осознании себя как региона: ее долгая история регионализма и связанных с ним идей уходит корнями в годы обретения независимости [Fawcett 2005], когда концепция patria grande предполагала создание политического блока, объединяющего все новые независимые страны.

Несмотря на некоторый прогресс и достижения, эти региональные инициативы просуществовали недолго из-за различных ограничений, с которыми Латинская Америка столкнулась в годы кризиса и застоя. Во второй половине XX в. было создано несколько региональных объединений. «Старый регионализм» в Латинской Америке был отражением эпохи биполярного мира и стремления региона к самоопределению. Вдохновленный идеями марксизма-ленинизма и примером экономического развития СССР, этот этап характеризовался поиском альтернативных путей развития, отличных от доминирующих западных моделей. Региональная политика того времени, ориентированная на торговый протекционизм и импортозамещение, была направлена на укрепление внутреннего рынка и снижение зависимости от внешних сил и заложила основу для дальнейших интеграционных процессов.

Окончание «холодной войны» и усиление интеграции и глобализации можно рассматривать как разделительные линии между «старым» и «новым» регионализмом 1990-х гг. Региональные инициативы, появившиеся на рубеже XXI в. и в середине нулевых годов, следует рассматривать как адаптацию к региональным и глобальным преобразованиям, как вызванные влиянием неолиберальной политики в рамках Вашингтонского консенсуса или частичным вытеснением доминирующих форм неолиберального управления под руководством США [Гребнев 2024].

Эта новая волна «открытого регионализма» проявляется в создании и перезапуске региональных программ в Северной, Центральной и Южной Америке, а также в странах Карибского бассейна. На рубеже XXI в. были созданы новые институциональные механизмы для управления торговлей, инвестициями, инфраструктурой, безопасностью и социальным развитием. Если в 1990 г. в Латинской Америке и странах Карибского бассейна существовали всего 7 крупных многоотраслевых региональных и субрегиональных организаций, то к 2012 г. их было уже 13 [Börzel 2013].

Эволюция институционального развития МЕРКОСУР

Анализ деятельности МЕРКОСУР позволяет выделить ряд ключевых этапов его развития.

В период 1991–1996 гг. реализовывалась концепция «открытого регионализма» и активного формирования таможенного союза. МЕРКОСУР является ярким примером «нового» регионализма, охватившего Латинскую Америку в 1990-е гг. Его история началась с подписания учредительного Асунсьонского договора в 1991 г. Сегодня в МЕРКОСУР входят Аргентина, Бразилия, Парагвай, Уругвай и Венесуэла (членство приостановлено из-за невыполнения условий вступления на основе Протокола Ушуайи, принятого в 2017 г.). Ассоциированными членами являются Боливия (находится в процессе вступления с 2013 г.), Чили, Колумбия, Эквадор, Гайана, Перу и Суринам.

Главной целью МЕРКОСУР было провозглашено создание общего рынка, а также обеспечение «экономического развития при сохранении социальной справедливости» в регионе1.

Институциональную среду, в которой был создан МЕРКОСУР, определяли два основных фактора. Во-первых, существовали региональные институты, возникшие еще в период «старого» регионализма 1950–1970-х гг. В Южной Америке это были Андское сообщество и Латиноамериканская ассоциация интеграции, созданная в 1980 г. [Jara, Herreros 2016]. Экономическое сотрудничество было ключевым компонентом этих инициатив, но рассматривалось как защитная мера и попытка изменить отношения между центром и периферией.

Во-вторых, это Программа торгово-экономической интеграции. Асунсьонским договором в 1991 г. был установлен график постепенного, линейного и автоматического снижения тарифов, который также распространялся на Парагвай и Уругвай. Конечной целью было создание единого внешнего тарифа и принятие единой торговой политики в отношении третьих стран, а также выработка общей позиции на международных экономических площадках, что способствовало свободному обращению товаров, услуг и факторов производства и устранению всех тарифных и нетарифных барьеров между государствами-членами.

Созданный в 1991 г. как проект, направленный на формирование общего рынка с единым внешним тарифом и координацию макроэкономической и отраслевой политики, к концу того же десятилетия МЕРКОСУР столкнулся с кризисом. В рамках глубоких структурных реформ и либерализации торговли Аргентина ввела план конвертируемости, который закрепил фиксированный обменный курс песо к доллару США в соотношении один к одному.

Последовавший кризисный период 1999–2002 гг. был связан с девальвацией бразильского реала и аргентинским дефолтом. В конце 2001 г. региональный процесс пережил очередное потрясение, когда Аргентина столкнулась с серьезным экономическим, политическим и социальным кризисом. В результате ряд торговых споров и снижение объемов внутригрупповой торговли поставили МЕРКОСУР под угрозу [Нуньес-Саранцева 2010].

В начале XXI в. регион столкнулся с необходимостью переговоров о создании крупнейшей в мире зоны свободной торговли, охватывающей все страны Северной и Южной Америки, за исключением Кубы. В 1998 г. в Чили начались официальные переговоры о создании Американской зоны свободной торговли ( Free Trade Area of the Americas – FTAA ). После четырехлетнего подготовительного этапа в ходе многочисленных встреч были определены институциональные процедуры и структуры. Крайним сроком завершения всех переговоров был назначен 2005 г., однако переговоры были прекращены и окончательно завершились в том же году. Расхождения стали очевидны уже в начале нулевых годов, что побудило США заключить двусторонние соглашения о свободной торговле (ССТ) как минимум с одной страной в каждой из региональных организаций Северной и Южной Америки.

В начале нулевых годов МЕРКОСУР стал институциональной основой создания альянса между Аргентиной и Бразилией, что укрепило позиции Аргентины в региональном и международном контексте после тяжелого кризиса 2001 г. [Хамидулин 2009]. Глубина кризиса повлияла на политику Аргентины, которая отдалилась от США и сблизилась с Бразилией, что отразилось в политике «сближения внешнеполитических позиций» двух правительств [Mera 2005]. Это сближение было подкреплено определенной социально-политической близостью между президентами двух стран Нестором Киршнером (2003–2007) и Луисом Инасиу Лулой да Силвой (2003–2011). Оба лидера выразили скептическое отношение к неолиберализму и предложили альтернативную экономическую политику, в которой государство должно было играть центральную роль [Abreu 2023]. Такой новый подход подразумевал замену экономической и торговой либерализации на усиление сотрудничества в денежно-кредитной, финансовой и энергетической, а также в политической, социальной и производственной сферах [Разумовский 2018].

В следующий период «постлиберального» регионализма (2003–2015 гг.) во многих странах Латинской Америки к власти пришли левые правительства; эле- менты формальной интеграции сочетались с гибкими межправительственными механизмами

После нескольких встреч и совместных заявлений Киршнер и Лула в 2003 г. подписали Буэнос-Айресское соглашение, которое назвали «альтернативным ответом неолиберализму». В нем подчеркивалась важность регионального сотрудничества в борьбе с бедностью, безработицей, социальной изоляцией и неграмотностью, а также в развитии здравоохранения и образования и других социальных сферах, где требуется активная роль государ-ства1. Соглашение содержит 22 пункта и утверждает, что «МЕРКОСУР не только коммерческий блок», но что он открывает возможности для стран блока строить «общее будущее». В документе также содержится критика «спекулятивного финансового капитала», который дестабилизирует обстановку в регионе2.

На основе идеи, что свободной торговли недостаточно для углубления региональной интеграции, сотрудничество в рамках МЕРКОСУР было дополнено социальными и производственными аспектами. В 2004 г. МЕРКОСУР объявил о создании Фонда структурной конвергенции – своего первого механизма перераспределения ресурсов и средств. Создание парламента МЕРКОСУР в 2005 г. стало наглядной иллюстрацией этого нового подхода к политическому и институциональному аспектам регионального сотрудничества. Аналогичным образом программа «Мы – МЕРКОСУР» и социальные саммиты МЕРКОСУР были направлены на усиление роли и участия гражданского общества. Что касается социальной политики, то в 2005 г. был создан Совет министров социального развития, а в 2007 г. – Социальный институт МЕРКОСУР, который оказывает техническую поддержку в разработке региональной социальной политики, и Стратегического плана социальных действий по сокращению бедности, перераспределению богатства, обеспечению социальной справедливости и регулированию рыночных институтов.

В отличие от 1990-х гг., когда «либеральное» оформление региона привело к созданию совершенно нового института, каким был тогда МЕРКОСУР, в 2003 г. вместо создания новой организации МЕРКОСУР был сохранен, однако преобразован и переориентирован на достижение производственных, социальных и политических целей, а его институциональные механизмы были адаптированы для достижения этих новых целей, что запустило процесс институциональной трансформации [Яковлев 2021].

В ряде научных публикаций период с 2000 по 2015 г. в Латинской Америке принято определять как «постлиберальный регионализм». Он стал своеобразной реакцией на неолиберальные модели интеграции, доминировавшие в 1990-е гг. [Разумовский 2018], и характеризовался усилением роли государства в экономике, акцентом на социальную справедливость и сокращение неравенства, а также стремлением к диверсификации торговых связей и снижению зависимости от внешних факторов.

С 2016 гг. по настоящее время происходит адаптация к более прагматичной экономической интеграции с гибкими межправительственными механизмами, ориентированной на национальные интересы в условиях усиления гео политичес кой конкуренции и формирования многополярного мира.

Одним из ключевых этапов стало создание Южноамериканской совместной торговой организации – платформы для координации торговых политик. Институциональные изменения также коснулись расширения полномочий основных структур. В 2016 г. было принято решение о создании Высшего органа МЕРКОСУР – Форума высших должностных лиц для стратегического планирования и контроля за выполнением договорных обязательств. В результате акцент был сделан на усилении политической ответственности и координацию межгосударственных отношений.

Последние годы отметились появлением новых вызовов, таких как осложнения, связанные с глобальной пандемией COVID -19, экономическая нестабильность и изменение геополитической ситуации. В 2020 г. была предпринята серия инициатив по цифровизации процессов, укреплению торговоэкономического сотрудничества и созданию механизмов совместной реакции на кризисы.

Идея создания зоны свободной торговли между ЕС и МЕРКОСУР впервые зародилась в середине 1990-х гг., отражая стремление обеих сторон к диверсификации торговых партнеров и укреплению позиций в условиях глобализирующейся экономики. Соглашение между ЕС и МЕРКОСУР было достигнуто в конце 2024 г. после более чем двух десятилетий сложных переговоров, что открывает новые перспективы для обеих сторон1.

Целью соглашения между ЕС и МЕРКОСУР является создание одной из крупнейших в мире зон свободной торговли, охватывающей более 700 млн чел. и почти 25% мирового ВВП, снижение тарифов и торговых барьеров для упрощения экспорта товаров с обеих сторон. В случае ратификации подписанного соглашения оно станет крупнейшей торговой сделкой для обоих блоков. Соглашение получило как высокую оценку, так и критику. Германия, Испания, Италия и Португалия (ЕС) выступают за заключение соглашения с МЕРКОСУР, т.к. для немецких автопроизводителей важен латиноамериканский рынок. Лидеры МЕРКОСУР, включая Бразилию, Уругвай, Парагвай и Аргентину, рассматривают соглашение как стимул для региональной торговли и экономического роста, надеясь диверсифицировать своих торговых партнеров и снизить зависимость от Китая2.

Несмотря на значительный потенциал, соглашение сталкивается с рядом серьезных вызовов и рисков. Сохраняются разногласия между странами – членами ЕС относительно условий соглашения в части, касающейся защиты сельскохозяйственных рынков и соблюдения экологических норм. Другим серьезным риском является усиление конкуренции между европейскими и латиноамериканскими производителями, особенно в сельскохозяйственном секторе, что может привести к социальным протестам фермеров. Одним из ключевых вызовов является замедление процесса ратификации и имплементации соглашения.

Проведенное исследование эволюции институциональных изменений в Латинской Америке на примере МЕРКОСУР позволяет сделать ряд следующих заключений.

• 1.    Регионализация глобального политического пространства, представляет собой сложный и многогранный процесс, затрагивающий фундаментальные основы мирового порядка. Этот процесс, с одной стороны, отражает стремление различных государств региона Латинской Америки к более глубокой интеграции и сотрудничеству для решения общих проблем и реализации совместных интересов, а с другой – является следствием нарастающих центробежных тенденций, ослабления роли глобальных институтов и усиления конкуренции между различными центрами силы. Регионализация может приводить к фрагментации политического пространства, усилению регионального соперничества и возникновению новых линий разлома, к усилению конкуренции между различными региональными блоками за влияние и ресурсы и затруднять решение общих проблем.

• 2.    Динамика институциональных изменений в МЕРКОСУР свидетельствует о постоянной эволюции этого регионального объединения. От первоначальных структур, сосредоточенных на создании базовых правил, МЕРКОСУР прошел путь к формированию сложной системы институтов, регулирующих широкий спектр вопросов – от торговли и инвестиций до политики и социальных аспектов. Этот процесс отражает как внутренние особенности участников, так и вызовы внешней среды.

• 3.    Важным аспектом остается способность МЕРКОСУР к адаптации, развитию новых механизмов и преодолению возникающих разногласий. Этапы и направления институциональных изменений свидетельствуют о значительном потенциале союза для интеграционных стратегий и достижения устойчивого развития Южной Америки. Постоянное обновление и совершенствование структур позволяют преодолевать разногласия и находить компромиссы для решения проблем.

• 4.    Усиление роли региональных объединений и фрагментация пространства на интеграционные региональные блоки, в свою очередь, является следствием ослабления гегемонии США, подъема новых центров силы, таких как МЕРКОСУР, Китай, Индия, Бразилия, и усиления многополярности. В условиях геополитической фрагментации региональные игроки получают больше возможностей для самостоятельной деятельности и реализации своих интересов. Это может приводить к формированию новых альянсов и коалиций, а также к возникновению новых региональных интеграционный объединений.

Будущие исследования могли бы показать, как регионализм и региональные институты связаны с более масштабными преобразованиями на глобальном уровне. Сравнительный анализ, выявляющий взаимосвязь интересов государств, представлений о регионе и институциональной среде, может способствовать более глубокому пониманию закономерностей развития и изменений институциональных форм региональных объединений в Латинской Америке. Регионы и регионализм являются важнейшими элементами современной международной системы. Дальнейшее изучение и оценка эволюции и трансформации региональных институтов и моделей управления имеют фундаментальное значение для понимания динамики их развития