Директивное управление хозяйственными обществами с участием публично-правовых образований

Существование хозяйственных обществ с участием публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) остается реальностью, несмотря на то, что в настоящее время государством ставится цель сокращения их количества. Так, участниками круглого стола «Совершенствование управления федеральной собственностью», проходившего в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 октября 2020 года, высказывались предложения о прекращении участия Российской Федерации в определенном количестве акционерных обществ. Согласно этим предложениям при общем количестве хозяйственных обществ с участием Российской Федерации, равном 715 1, акции 300 акционерных обществ планируется продать, 73 – передать государственным корпорациям, а 132 акционерных общества – ликвидировать 2. Такие намерения находят отражение и в программных планах приватизации федерального имущества 3.

Вместе с тем все же не оспаривается тот факт, что полностью отказаться от участия публично-правовых образований в хозяйственных обществах невозможно. Кроме того, на упомянутом круглом столе говорилось и о планируемом преобразовании 122 существующих федеральных государственных унитарных предприятий в хозяйственные общества с государственным участием 4.

Изложенное указывает на необходимость и актуальность исследования механизмов участия публично-правовых образований в корпоративном управлении хозяйственными обществами.

В настоящее время основным механизмом участия публично-правовых образований в корпоративном управлении хозяйственными обществами является выдача ими директив своим представителям для голосования в органах управления юридического лица – на общем собрании участников (акционеров) и в совете директоров (наблюдательном совете). Именно такое директивное управление – наиболее яркое проявление непосредственного воздействия публично-правовых образований на деятельность общества, участником или акционером которого они являются.

Директива представляет собой письменное указание публично-правовых образований своим представителям в органах управления о том, как им следует голосовать по тем или иным вопросам, вносимым в повестку. В федеральном законодательстве установлен открытый перечень вопросов, по которым представителям выдаются директивы. К ним относятся, по всей видимости, наиболее важные, по мнению законодателя, вопросы, а именно вопросы утверждения повестки дня общего собрания, формирования органов управления, увеличения уставного капитала, одобрения крупных сделок, дивидендной политики и некоторые другие 5. По предложению председателя совета директоров перечень директивных вопросов может быть дополнен.

В научных кругах существуют сомнения относительно целесообразности и эффективности использования директивного управления в качестве способа участия публично-правовых образований в корпоративном управлении хозяйственными обществами.

Так, А.С. Воробьев отмечает, что выдача директив создает ситуацию, при которой представители становятся просто проводниками воли публично-правового образования, неспособными критически оценивать положение дел в хозяйственном обществе 6.

О пассивности представителей, об отсутствии стимулов к работе и инициативы как следствии директивного управления говорят и другие ученые, в том числе зару- бежные, называя представителей, действующих по директивам, «каналами связи для указаний государства» 7.

В Национальном докладе по корпоративному управлению (выпуск 10) также указывается на то, что директивы готовятся государственными или муниципальными служащими, которые не имеют никакой заинтересованности в успешном существовании общества 8. Это порождает неопти-мальность принимаемых ими решений.

Критика ученых сводится к тому, что институт выдачи директив в принципе должен быть упразднен как неэффективный и вредоносный.

Вместе с тем встречаются и менее категоричные мнения. Так, например, О.А. Макарова в своей диссертации предлагает решить существующие проблемы при помощи замены императивной директивы на рекомендации от уполномоченного государственного органа 9. Однако подобную рокировку вряд ли можно считать удачным выходом из складывающейся ситуации, так как, учитывая зависимое положение представителей публично-правовых образований, рекомендованные действия фактически будут все также оставаться единственно возможным вариантом поведения для таких представителей, которые с большой вероятностью не будут рисковать занимаемым местом, идя при голосовании вразрез с полученными от своего непосредственного «работодателя» рекомендациями.

Несмотря на сложившееся в большинстве своем негативное отношение к директивам, представляется наиболее вер- ным все же сохранить подобный механизм участия публично-правовых образований в корпоративном управлении, так как отказ от него повлечет уменьшение степени влияния последних на деятельность хозяйственных обществ, лишит их определенного контроля над ними и возможности доводить свою волю до иных участников общества. Возникновение такой ситуации допускать нельзя по следующим причинам.

При рассмотрении вопроса участия публично-правовых образований в хозяйственных обществах следует учитывать, что такое участие должно обусловливаться конкретными целями, а именно исполнением возложенных на публично-правовые образования публичных функций: экономической, социальной, а Российской Федерацией – еще и функции обеспечения безопасности и обороноспособности государства 10. Для выполнения названных функций публично-правовому образованию необходимо иметь возможность влиять на деятельность хозяйственного общества, поэтому определенный прямой контроль с их стороны должен быть сохранен. Существование директивного управления как раз позволяет обеспечивать его наличие.

Что касается проблемы неэффективности участия публично-правовых образований в корпоративном управлении, то ее решение видится в первую очередь в изменении подхода к персоналиям их представителей в органах управления хозяйственными обществами. Действующее правовое регулирование предоставляет возможность наделения такими полномочиями следую- щих субъектов: ими могут быть государственные или муниципальные служащие, а также иные лица (статья 39 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Иными лицами, которые могут быть представителями Российской Федерации, являются так называемые профессиональные поверенные – лица, отвечающие определенным требованиям и с которыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти заключен договор о представлении интересов Российской Федерации 11. Что касается иных лиц в качестве представителей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то их перечень устанавливается нормативными актами соответствующего уровня. В целом такими актами также предусматривается заключение договора о представительстве с лицом, не проходящим государственную или муниципальную службу 12.

В настоящее время учеными высказывается критика относительно представительства государственных и муниципальных служащих в органах управления.

О недостаточной эффективности привлечения государственных и муниципальных служащих в качестве представителей упоминалось еще в Концепции управления государственным имуществом. В частности, в этом документе ставилась под сомнение достаточность их профессионализма и квалификации, а также отмечалась негативная тенденция к наделению их полномочиями представителей в большом количестве обществ одновременно, что сказывается на качестве исполнения ими своих обязанностей 13.

Наряду с этими недостатками государственных и муниципальных служащих как представителей учеными выделяются такие обстоятельства, как проблематичность сочетания исполнения функций представителя и выполнения должностных обязанностей по месту службы 14, отсутствие мотивации 15, возможности и желания проявлять инициативу 16 в том числе из-за отсутствия системы стимулирования 17.

В иностранной научной литературе также высказывается критика концепции представителей-чиновников, отмечаются недостаточность у них делового опыта, связанность политическими целями 18, риски образования узкого круга элиты, избираемой в качестве представителей и, как следствие, блокировка доступа к представительству квалифицированных сотрудников 19.

В целях преодоления указанных проблем некоторые отечественные ученые предлагают уменьшать количество государственных и муниципальных служащих в органах управления хозяйственных обществ, отдавая предпочтение договорным отношениям с профессиональными поверенными 20.

Зарубежные же ученые предлагают полностью избавляться от подобного рода представителей 21 по примеру Норвегии или Канады 22.

Кроме того, российские исследователи отмечают, что государственные служащие должны осуществлять функции представителей в ограниченном числе случаев. Например, предлагается сохранить их в обществах, в отношении которых используется «золотая акция» 23, в случаях необходимости экономии ресурсов публично-правового образования на участие в корпоративном управлении, в хозяйственных обществах, являющихся субъектами естественных монополий 24, а также при наличии у хозяйственного общества стратегически важных функций, таких, например, как обеспечение безопасности 25.

Существует и обратное мнение, согласно которому представителями публичноправовых образований в органах управления хозяйственными обществами должны быть только государственные или муниципальные служащие. А.В. Винницкий объясняет такой подход публично-правовым характером деятельности таких представителей 26.

Е.П. Губин предлагает «разумно сочетать использование государственных представителей и независимых директоров» 27, однако согласно Кодексу корпоративного управления независимые директора должны быть свободными от влияния в том числе акционеров 28, поэтому даже в случае выдвижения таких директоров публично-правовыми образованиями они не будут подчиняться последним и стремиться к реализации целей, поставленных публично-правовым образованием при участии в хозяйственном обществе. Это предложение ученого позволит повысить уровень профессионализма коллегиальных органов управления хозяйственных обществ в целом, но не решит проблему неэффективности деятельности именно представителей публично-правовых образований, которых нельзя полностью заменить на независимых директоров, так как в таком случае публично-правовые образования полностью утратят влияние на хозяйственное общество, что сделает в принципе бессмысленным их участие в них.

Наиболее верным решением обозначенной проблемы следует считать полный отказ от представительства государственных и муниципальных служащих в пользу услуг профессиональных поверенных, так как все перечисленные недостатки первых в действительности снижают уровень эффективности участия публично-правовых образований в корпоративном управлении хозяйственными обществами, препятствуют достижению их целей. Нет никакого смысла сохранять представителей-служащих и в хозяйственных обществах, в отношении которых публично-правовыми образованиями используется специальное право «золотая акция», а также в хозяйственных обществах, выполняющих стратегические функции, поскольку они не в меньшей степени нуждаются в квалифицированных предста- вителях публично-правовых образований в органах управления.

Решив таким образом вопрос с представителями публично-правовых образований, можно преодолеть и некоторые недостатки директивного управления, отмеченные в науке и рассмотренные в статье ранее. Например, следует принципиально изменить порядок их подготовки.

Проект решения по директивному вопросу с подробными обоснованиями должен исходить от представителя публично-правового образования в органах управления и поступать на обязательное утверждение в уполномоченный орган, осуществляющий права собственника долей (акций). В свою очередь, такой орган должен быть наделен правом корректировки поступившего проекта директивы. Такая корректировка директивы будет обязательной для представителя при голосовании по ней.

С учетом того, что представителем публично-правового образования будет профессиональный поверенный, обладающий достаточной компетенцией и заинтересованностью в результате, такой порядок подготовки директив позволит повысить уровень квалифицированности, качества и осознанности таких директив, а также будет способствовать реализации представителем своих профессиональных качеств в полном объеме. При этом не будет утрачена и необходимая степень контроля публично-правовых образований над деятельностью хозяйственных обществ, так как они в любой момент смогут воспользоваться правом изменения директивы в ситуациях, когда будут возникать сомнения в целесообразности решений, предлагаемых профессиональным поверенным.

Таким образом, директивное управление следует сохранить как механизм влияния публично-правовых образований на деятельность хозяйственных обществ, в кото- рых они являются участниками или акционерами, в целях обеспечения определенной степени их подконтрольности. Однако порядок подготовки директивы должен быть иным – проект документа с подробным обоснованием должен подготавливаться представителем публично-правового образования в органе управления общества и далее утверждаться с возможностью его корректировки публично-правовым образованием в лице уполномоченного органа государственной власти (например Федерального агентства по управлению государственным имуществом, Министерства обороны Российской Федерации и т. д.) или уполномоченного органа местного самоуправления. Вместе с тем реализация такой модели будет разумной и эффективной только в ситуации, когда произойдет полный отказ от представительства публично-правовых образований в органах управления хозяйственных обществ государственными и муниципальными служащими и будет осуществлен переход к их представительству исключительно профессиональными поверенными.

«КонсультантПлюс».

**

канд. юрид. наук. М., 2004. 28 с.

*

Окончание. Начало на с. 77

аудиторией: « конкуренция медиаплощадок в скорости подачи информации приводит к потере ее качества. Необходимо, чтобы СМИ и интернет-сообщества понимали свою зону ответственности и выходили на массовую аудиторию с проверенными данными. Сегодня требуется регулирование чистоты повестки, конечно, не в плане цензуры. Запреты – это последняя мера, во всем должен быть здравый смысл ».

Старший директор по коммуникациям Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Андрей Лавров отметил, что университет несет большую ответственность перед обществом за предоставление информации. Для молодежи как для значимой аудитории нужны форматы, повышающие ее вовлеченность в работу по распознаванию фейков. Такими, например, стали шоу с блогерами, геймифицированные приложения и образовательный контент в соцсетях.

Информация предоставлена

АНО «Диалог Регионы»