Дискуссионные вопросы содержательного аспекта государственной финансовой политики

На протяжении достаточно длительного периода времени развитие российской экономики характеризуется сложностями в достижении макроэкономических и социальных показателей, демонстрируемых развитыми странами [7]. Базовые ориентиры, заложенные в «Стратегии-2020» и направленные на обеспечение европейского уровня развития, нацелены на образование инновационного, социально ориентированного типа экономики и повышение уровня жизни населения. Важная роль при этом отводится финансовой политике, которая, являясь составной частью экономической политики государства, способствует поддержанию высоких темпов экономического роста и макроэкономической стабильности.

Вместе с тем финансовую политику, на основе которой происходит развитие экономики России в последние годы, нельзя назвать эффективной в стратегическом плане. Это подтверждается, в первую очередь, отсутствием определения финансовой политики и составляющих ее элементов в нормативной правовой документации, а также обозначенных в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 гг. проблемах ее реализации (недостаточная координация мер в планировании социальноэкономического развития и бюджетном планировании; отсутствие четкой системы оценки эффективности бюджетных расходов; непроработанность государственных программ; отсутствие решения задачи перехода к долгосрочному бюджетному планированию и др.).

Сокращение возможностей роста доходной базы федерального бюджета за счет внешних источников¹ и стабилизация цен на нефтегазовые ресурсы² опосредуют необходимость поиска дополнительных источников компенсации сокращающихся доходов, что ставит финансовую политику перед новыми вызовами. Именно в этом проблемном поле и находится содержательный аспект финансовой политики государства и составляющих ее элементов. В этой связи целью настоящей статьи является уточнение содержания и обоснование состава государственной финансовой политики.

Методы исследования

Диалектический метод в рамках данной статьи использован при исследовании теоретических и практических подходов к содержанию финансовой политики как предмета исследования финансовой науки. Сравнительный метод применятся при анализе зарубежного и отечественного опыта формулирования анализируемой дефиниции.

Термин «финансовая политика» на протяжении длительного периода времени используется экономической наукой и практикой, однако единого определения данной категории, как выяснилось, не существует. Более того, учеными-экономистами и российскими правоведами неоднократно отмечалась парадоксальность ситуации, при которой на высшем политическом уровне задаются ориентиры государственной финансовой политики без законодательного закрепления самой категории.

При отсутствии определения финансовой политики государства в официальных документах, во многих из них имеется многократное упоминание о ней. Так, в ст. 114 Конституции РФ говорится о том, что Правительство Российской Федерации «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики». Данное положение дублирует ст. 15 ФКЗ-№ 2 «О Правительстве Российской Федерации», где законодатель также разделяет финансовую, кредитную и денежную политику, не давая содержательных характеристик.

Ст. 24 и 13 ФЗ-№ 41 «О Счетной палате Российской Федерации» содержит информацию о бюджетно-финансовой политике, которая употреблялась также в ст. 184 ныне не действующей редакции БК РФ от 2006 г. Многие документы, регламентирующие процедуры проведения финансовой политики и задающие ориентиры ее развития, такие как «Стратегия 2020», Бюджетное послание Президента РФ и др., не содержат словосочетания «финансовая политика» в принципе. В связи с этим возникает настоятельная потребность обобщить существующую информацию о расхождениях и пробелах в законодательстве и представить ее в виде таблицы 1, характеризующей нормативные правовые акты, прямо или косвенно затрагивающие финансовую политику государства.

Таблица 1

Нормативные правовые документы, регламентирующие проведение государственной финансовой политики в Российской Федерации

Нормативные правовые документы	Содержится упоминание о финансовой политике	Содержится упоминание о финансовобюджетной политике	Не содержится упоминаний о финансовой политике
Конституция Российской Федерации	ст. 14
Бюджетный кодекс Российской Федерации		ст. 184 в ред. 2006г. утратила силу
ФКЗ-№ 2 «О Правительстве Российской Федерации»	ст. 15
ФЗ-№ 41 «О Счетной палате Российской Федерации»		ст. 13, ст. 24
Постановление Правительства Российской Федерации № 831	утратило силу
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах»			Х
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012-2014 годах»			Х
Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1662-р «О концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»			Х
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 г. (утв. Правительством РФ 31.01.2013).			Х
Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.			Х

Представленная таблица отражает особенности официальных документов, регламентирующих проведение государственной финансовой политики в Российской Федерации, что позволяет демонстрировать существующие пробелы в законодательстве. Сложившаяся ситуация, бесспорно, вызывает множество дискуссий, в связи с чем теоретики предлагают многочисленные определения финансовой политики государства, сгруппированные в таблице 2.

Таблица 2

Финансовая политика в представлениях российских ученых

Автор	Содержание финансовой политики	Составные элементы финансовой политики государства
Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: Инфра-М, 2012 С. 16.	Под финансовой политикой понимают основанную финансовым законодательством целенаправленную деятельность государства, направленную на мобилизацию финансовых ресурсов, их распределение и использование в целях выполнения государством своих функций.	Элементы финансовой политики: политика в области международных финансов, бюджетная политика, налоговая, ценовая, кредитно-денежная, таможенная политика, политика внешних и внутренних заимствований.
Коваленко А.Ю. Финансы. – М.: Эксмо, 2006. С. 48.	Под финансовой политикой понимают основанную на финансовом законодательстве систематическую деятельность государства и муниципалитетов в лице органов государственной власти и местного самоуправления, которая направлена на образование, распределение и использование публичных финансов (денежных фондов государства и муниципальных образований), которые необходимы для осуществления задач и функций государства и его органов.	Элементы (составные части) финансовой политики: бюджетная политика, внешнеторговая и валютная налоговая политика, ценовая, кредитно-денежная, антимонопольная, таможенная политика.
Романовский М.В., Белоглазова Г.Н. Финансы и кредит. М.: Высшее образование, 2006. С. 40-46.	Финансовая политика представлена совокупностью методологических принципов, форм организации и методов использования финансов, реализующихся на основе принятия системы государственных мероприятий, разрабатываемых на определенный период времени, связанных с мобилизацией части финансовых ресурсов общества в бюджет и их эффективным использованием для выполнения государством своих функций.	Финансовая политика в ее широком понимании включает бюджетную, налоговую, таможенную, кредитно-денежную политику.
Врублевский О.В., Са-банти Б.М. Финансы. – М.: Юрайт, 2004. С. 109.		В состав финансовой политики входят бюджетная, налоговая, кредитная, ценовая и таможенная политика.
Грязнова А.Г., Маркина Е.В. Финансы. – М.: Финансы и статистика, 2012. С. 42.	Финансовая политика представляет собой совокупность целенаправленных мер государства в области использования финансов с целью определения наиболее эффективных, отвечающих современным условиям мероприятий для создания финансовой основы реализации экономической политики государства.	В составе финансовой политики в сфере государственных и муниципальных финансов выделяют бюджетную политику и политику в области государственного социального страхования.
Шуляк Н.П., Белотело-ва Н.П., Белотелова Ж.С. Финансы. – М.: Дашков и К, 2011. С. 23.	Финансовая политика представляет собой совокупность государственных мероприятий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов в целях достижения государством своих функций.	Основной составляющей финансовой политики является бюджетная и налоговая политика.
Миляков Н.В. Финансы. – М.: Инфра-М, 2004. С. 19.	Финансовая политика представлена комплексом мероприятий государства по использованию финансовых отношений, мобилизации финансовых ресурсов, их распределения и использования на основе финансового законодательства.	Финансовая политика состоит из следующих главных компонентов: налоговой политики, бюджетной политики, ценовой политики, таможенной политики, социальной политики, инвестиционной политики, политики в области международных финансов

Большинство из перечисленных определений схожи по своей формулировке и представляют финансовую политику как совокупность мероприятий государства по формированию и использованию финансовых ресурсов в целях выполнения государством своих функций.

В принципе, данное определение не вызывает возражений, поскольку в соответствии с большим экономическим словарем политика – это участие в делах государства [8], а финан- сы, в соответствии с распределительной концепцией, денежные отношения, участвующие в процессе распределения, в результате которого формируются финансовые ресурсы. Следовательно, результатом проявления финансов или материальным воплощением финансовых отношений выступают финансовые ресурсы. Таким образом, наши рассуждения приводят к подтверждению того, что финансовая политика определяется как деятельность государства в области формирования и использования финансовых ресурсов, направленная на выполнение государством возложенных на него функций.

Более сложным является вопрос о составе государственной финансовой политики. Вновь обращаясь к перечисленным определениям отметим, что российские экономисты неоднозначны в своих определениях и в составе финансовой политики выделяют бюджетную, налоговую, социальную, таможенную, денежно-кредитную и др. (табл. 2). Вместе с тем приведенные точки зрения, несмотря на свою разнонаправленность, имеют право на существование, поскольку финансовая политика государства представляет собой категорию, которая может раскрываться лишь под воздействием всего комплекса отношений, возникающих в процессе воздействия на все сферы финансовой системы . Поэтому в целях более эффективной реализации целей и задач, стоящих перед государством в рамках реализации финансовой политики, принято выделять ряд направлений, соответствующих основным видам управленческой деятельности государства в области финансовых отношений всех сфер и звеньев финансовой системы.

Для полноты представлений об определении государственной финансовой политики и составляющих ее элементов, обратимся к трактовкам данной экономической категории зарубежными представителями экономической науки (табл. 3).

Таблица 3

Содержание финансовой политики

Автор	Содержание финансовой политики
П.А. Самуэльсон	Положительная финансовая политика должна опираться на снижение конъюнктурных колебаний налогов и государственных расходов и устойчивое развитие экономики с полной занятостью без инфляционных и дефляционных процессов.
Р.А. Масгрейв	Здоровая финансовая политика – это политика, взаимосвязанная с изменениями в государственных расходах и налогообложении .
А. Баррер	Финансовая политика – обеспечение экономического развития государства посредством государственных финансов, путем налогов и вложений , приведение в порядок конъюнктуры, учитывая платежные возможности поручителя, осуществление налоговой справедливости, проведение финансовой политики, дающей свет финансовой объективности, направляющей ее.
А.-Э. Ганейни	Финансовая политика – важный инструмент, использующийся для воздействия государственных расходов и налогов на экономику.

Источник: составлено по Гусейнова А.А. Эволюция теоретических взглядов на финансовую политику // Наука и бизнес: пути развития. 2012.  № 5 (11). С. 81 83.

Из представленных определений очевидно, что зарубежные экономисты связывают финансовую политику государства с налогами и государственными расходами. На наш взгляд, данное разграничение представляется вполне оправданным, поскольку процесс формирования и использования финансовых ресурсов на уровне государства может осуществляться только благодаря использованию инструментов бюджетной и налоговой политики. В связи с этим считаем обоснованным утверждать, что в состав государственной финансовой политики необходимо включать исключительно бюджетную и налоговую политики. Для обоснования выдвигаемой нами гипотезы, пойдем от обратного и приведем аргументы, подтверждающие нецелесообразность рассмотрения в рамках государственной финансовой политики других составляющих, в частности, денежно-кредитной политики, которая включена в ее состав б о льшим количеством ученых (И.Н. Мысляева, А.Ю. Коваленко, М.В. Романовский, Г.Н. Белоглазова и др.).

Обращаясь к классическому учебнику по финансам под ред. А.Г. Грязновой, отметим, что «субъектами финансовой политики признаются органы законодательной и исполнительной власти, которыми определяются и утверждаются основные направления развития финансовых отношений…» [6]. Вместе с тем под объектом финансовой политики тот же автор, чье мнение мы разделяем, предлагает понимать «совокупность финансовых отношений и финансовых ресурсов, образующих сферы и звенья финансовой системы государства» [6].

В то же время субъектами денежно-кредитной политики являются Банк России и коммерческие банки. В рамках распределительной концепции возникновения финансов, сторонниками которой мы являемся, финансы возникают на второй стадии общественного воспроизводства. Из этого следует, что тот комплекс финансовых мероприятий государства, который связан с формированием и использованием финансовых ресурсов в целях выполнения функций, возложенных на государство, должен проводиться на стадии распределения. Логика исследования подтверждает, что субъекты финансовой политики регулируют процесс распределения в то время как субъекты денежно-кредитной политики функционируют в первую очередь на стадии обмена (рис.).

Таким образом, соглашаясь с мнением отечественных ученых, глубоко исследовавших данную проблему, отметим, что и денежно-кредитная, и финансовая политика во взаимодействии обеспечивают единство процесса общественного воспроизводства, концентрируясь на разных его стадиях [5]. В то время как задачей финансовой политики выступает обслуживание стадии распределения, посредством участия в регулировании доходов и расходов экономических субъектов, денежно-кредитная политика в большей степени вовлечена в регулирование денежного оборота, эмиссию платежных средств, достаточных для совершения кругооборота и оборота капиталов [5].

Распределение

Производство

Обмен

Потребление

Рис. Субъекты денежно-кредитной и финансовой политики в воспроизводственном процессе

В результате ряда логических рассуждений, мы пришли к выводу о том, что финансовая политика, реализация которой осуществляется на этапе распределения общественного продукта, включает только те направления, которые совпадают с данным этапом воспроизводственного процесса, а именно налоговую и бюджетную политику.