Договор о неприменении силы как фактор влияния на вопросы безопасности в системе международных отношений (на примере грузино-осетинского конфликта и конфликтов в Европе)

DOI:

Цитирование. Алборова Д. Г., Койбаев Б. Г., Галкина Е. В. Договор о неприменении силы как фактор влияния на вопросы безопасности в системе международных отношений (на примере грузино-осетинского конфликта и конфликтов в Европе) // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регионоведение. Международные отношения. – 2020. – Т. 25, № 3. – С. 129–139. – DOI: 10.15688/jvolsu4.2020.3.11

Введение. Сегодня много говорят о Договоре о неприменении силы в качестве основного фактора безопасности и гарантии того, что вооруженный конфликт более не повторится. Данная тема является актуальной на сегодняшний день, так как современные конфликты становятся более сложными по своей структуре и отличаются тем, что становятся многоуровневыми – из локальных конфликтов они перерастают в региональные и/или международные.

Цель исследования : выявить – является ли Договор о неприменении силы фактором, гарантирующим безопасность и стабильность в зонах конфликта. В статье поставлены следующие задачи :

– проанализировать договоры, касающиеся грузино-осетинского конфликта;

– проанализировать договоры, касающиеся Кипрского конфликта;

– проанализировать договоры, касающиеся Приднестровско-Молдавского конфликта;

– проанализировать договоры, касающиеся конфликтов в Бывшей Югославии на примере Боснии и Герцеговины.

Методы. Данное исследование опирается на методы анализа и обработки документов, а также используется сравнительный и описательный методы при рассмотрении различного вида конфликтов (сравнение террито- риальных, политических, этнополитических и других конфликтов). Применение конфликтологической парадигмы является основным методологическим инструментарием данного исследования (на основе изучения грузино-осетинского конфликта, а также конфликтов на Кипре, в Приднестровье, в Боснии и Герцеговине и др.). Авторами также использовался системный, структурно-функцио-нальнй подход и применялся метод кейс-ста-ди при изучении различных конфликтов.

Анализ. Начнем исследование договоров о неприменении силы с грузино-осетинского кейса. И первым мы рассмотрим договор, подписанный 24 июня 1992 г. в Сочи, который назывался «Соглашения о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта» [11], был заключен между Российской Федерацией и Республикой Грузия. В статье 1 написано, что противоборствующие стороны обязуются прекратить огонь и вывести свои вооруженные формирования. По этому же договору создавалась Смешанная контрольная комиссия, в составе сторон, вовлеченных в конфликт (СКК) и Смешанные силы по поддержанию мира (ССПМ) по установлению мира и поддержанию правопорядка, а также совместный пресс-центр при СКК. Необходимо отметить, что в статье 4 говорится о том, что стороны немедленно приступа- ют к экономическому восстановлению зоны конфликта и готовят почву для возвращения беженцев [11].

Этот важнейший документ имел силу вплоть до августа 2008 года. Необходимо отметить, что данный договор не стал 100 % гарантией безопасности и стабильности в зоне конфликта. На границах периодически происходили вооруженные провокации, приграничные населенные пункты, в том числе и г. Цхинвал, периодически подвергались обстрелам и бомбежкам, продолжались похищения людей, их избиения и исчезновения, захват заложников, убийства по этническому признаку и т. д. Что касается беженцев, то вплоть до 1996–1997 гг. эта проблема не решалась. Но необходимо отметить, что в целом Смешанная контрольная комиссия в составе сторон, вовлеченных в конфликт (СКК), и Смешанные силы по поддержанию мира (ССПМ) провели колоссальную работу в сфере невозобновления полномасштабных боевых действий в зоне грузино-осетинского конфликта и оперативно реагировали на возникающие очаги напряженности.

16 мая 1996 г. в Москве при посредничестве Российской Федерации, РСО – Алания и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) между Грузией и Южной Осетией был подписан «Меморандум о мерах по обеспечению безопасности и укреплению взаимного доверия между сторонами в грузино-осетинском конфликте». В статье 1 четко обозначено: «Стороны отказываются от применения или угрозы применения силы, от оказания политического, экономического и иных форм давления друг на друга» [6].

После подписания данного меморандума процесс мирного урегулирования грузино-осетинского конфликта приобрел позитивную динамику. С 1996 г. в Южной Осетии открывают свои офисы международные организации под эгидой Управления Верховного комиссара ООН по правам беженцев (УВКБ ООН), которые сконцентрировали свою работу на вопросах экстренной гуманитарной помощи, возвращения беженцев на места своего прежнего проживания и восстановления разрушенной войной инфраструктуры в зоне конфликта.

C приходом в Грузии к власти М. Саакашвили начинается обострение как в зоне грузино-осетинского конфликта, так и в гру- зино-российских отношениях. Летом 2004 г. возобновляются боевые действия в зоне конфликта, что привело к жесткой конфронтации обеих сторон, срывам договоренностей в рамках СКК. 13 августа 2004 г. в рамках СКК в Цхинвале был подписан Протокол о прекращении огня. По Южной Осетии прокатилась волна терактов против видных политических деятелей и ответственных сотрудников МВД Южной Осетии.

М. Саакашвили необходимо было реализовать свои предвыборные обещания – восстановление территориальной целостности Грузии, начиная с Аджарии, продолжая Южной Осетией и заканчивая Абхазией. Первый этап был с успехом осуществлен и такой же сценарий разрабатывался для Южной Осетии. В августе 2008 г., несмотря на все существующие Договора и выработанные механизмы по разрешению конфликта, Меморандум о мерах по обеспечению безопасности, а также на обещания мирных переговоров в ночь на 8 августа из уст Саакашвили, в одночасье все это было попрано и началась агрессия Грузии против Южной Осетии.

Грузино-осетинский конфликт прошел сложную динамику – он перерос из этнического в этнополитический и из локального в международный конфликт с втягиванием не только сопредельных стран, но и нерегиональных игроков. Сегодня часть экспертов считает, что грузино-осетинский конфликт окончательно разрешен итогами августовской войны 2008 г. – Южная Осетия получила признание независимости со стороны нескольких стран и надеется на дальнейший процесс признания со стороны международного сообщества, с момента окончания войны и по сегодняшний день на территории Южной Осетии не ведутся боевые действия, граница между Южной Осетией и Грузией закрыта.

Другая же часть экспертного сообщества считает, что конфликт не разрешен, он просто перешел в латентную форму [13, p. 677–679]. Один из показателей неразрешен-ности, по их мнению, – это отсутствие мирного договора, или, как его называют, – договора о неприменении силы между Республикой Грузия и Республикой Южная Осетия. На Женевских встречах поднимается вопрос о выработке документа и его подписании, но до сегодняшнего дня стороны не могут прийти к единому мнению об этом договоре. К тому же, по мнению экспертов, конфликт не может быть разрешен, пока обе конфликтующие стороны не сойдутся на окончательном определении статуса Южной Осетии. Для Южной Осетии он давно определен в качестве независимого государства, процесс международного признания которого начался в августе 2008 г. и продолжается сегодня. Грузия же до сих пор считает ее частью своей страны, которая находится под оккупацией Российской Федерации, всячески препятствует процессу дальнейшего признания суверенитета Южной Осетии, надеясь на возвращение этой территории в свое лоно.

Весь период грузино-осетинского конфликта предпринимались неоднократные попытки его урегулирования. Одна из таких инициатив принадлежит экс-президенту Южной Осетии Э. Кокойты. В декабре 2005 г. он обратился к Президенту РФ В.В. Путину и Президенту Грузии М.Н. Саакашвили с предложением мирно урегулировать грузино-осетинский конфликт: «Указанная программа, по моему мнению, и с учетом некоторых ранее высказанных предложений, должна включать в себя следующие позиции: трехэтапность схемы урегулирования, одобренная сторонами, участвующими в урегулировании конфликта: первый этап – демилитаризация зоны конфликта, восстановление доверия и гарантии безопасности, второй этап – социально-экономическая реабилитация, третий этап – политическое урегулирование» [4].

Обеими сторонами никогда серьезно не рассматривались механизмы, которые можно было найти в экономической или иной области (не политической), которые могли бы способствовать и дальнейшему политическому разрешению грузино-осетинского конфликта. В таком случае, как правило, приводят в пример работу Эргнетского рынка, который был выгоден для населения приграничной зоны, но в итоге был закрыт. Этот рынок располагался в приграничной зоне между Грузией и Южной Осетией. Он стихийно возник в середине 1990-х гг. и был оптово-розничной базой товаров народного потребления. В первую очередь это были мука, молочные продукты, сигареты и бензин. По мнению неко- торых грузинских экспертов, их страна теряла значительные суммы в виде таможенных поступлений – около 80 % от объема ввозившихся в страну товаров приходилось на неучтенную продукцию, которая доставлялась в Грузию через Эргнетский рынок [14, p. 18–20].

Несмотря на то что работа на этом рынке местным жителям приграничных сел давала средства на существование их семей, а также на то, что в совместной работе на этом рынке возобновлялись контакты и отношения между осетинами и грузинами, он был закрыт с приходом М. Саакашвили к власти в Грузии.

Международная практика применения такого документа в международных отношениях, как Договор о неприменении силы, не дает нам однозначного ответа на вопрос о степени важности и необходимости данного соглашения в налаживании отношений между государствами.

Как известно, существует общий принцип неприменения силы, введенный в международное право Пактом Бриана-Келлога, вступивший в силу в 1929 г. и закрепленный в Уставе ООН. Парижский Пакт, как его еще называют, стал одним из правовых оснований для Нюрнбергского процесса.

Гарантии устанавливаются как «международно-правовые акты, предусматривающие заверения или ручательства одних государств по отношению к другим участникам международного общения относительно определенного образа действий, обеспечивающие соблюдение установленных прав или статуса какого-либо государства (группы государств), выполнение международных обязательств или сохранение определенного состояния международных отношений» [2].

Перейдем ко второму кейсу в отношении договоров о неприменении силы, и он касается Республики Кипр. Это является второй целью нашего авторского исследования.

Республика Кипр. 16 августа 1960 г., согласно цюрихско-лондонским соглашениям 1959 г., Кипр, который был английской колонией, получил свою независимость. По «Договору о гарантиях» Британии, Греции и Турции был присвоен статус «гарантов» сохранения независимости и территориальной целостности. По «Договору о союзе» Турция и Греция имели право располагать на острове свои военные контингенты – Турция 650 человек, Греция – 950 человек. К тому же Англия сохранила здесь территорию в 99 квадратных миль под полным своим суверенитетом, где расположены две ее базы [5].

15 июля 1974 г. на острове произошел военный переворот. Турецкое правительство ввело свои войска и начало боевые действия под предлогом защиты турецкой общины острова. 20 июля Совет Безопасности ООН потребовал прекратить огонь, вывести с острова иностранные войска, восстановить суверенитет, территориальную целостность, конституционное устройство и законное правительство Кипра и призвал Турцию, Грецию и Великобританию начать мирные переговоры. 25–30 июля безрезультатно в Женеве проходят две конференции. Турецкие войска продвигаются на восток и запад. В итоге они оккупировали 37 % территории и фактически к 18 августу 1974 г., когда огонь был прекращен, раскололи остров на две части, что сохраняется и по сегодняшний день. В 1974–1975 гг. шел переход населения из одной части острова на другую – турки-киприоты переселились на север, а греки-киприоты – на юг Кипра.

По данным ООН, было перемещено 37 000 турков-киприотов и 198 000 греков-киприотов. В 1975 г. север Кипра провозгласил себя «Турецким федеративным государством Кипр», а в 1983 г. переименовал в независимую «Турецкую республику Северного Кипра». На сегодняшний день независимость этого государства признана только Турцией, и отделена республика от остальной части острова «Зеленой линией» – буферной зоной.

Совет Безопасности ООН в 1983 г. в резолюции № 541 призвал все страны-члены ООН «уважать суверенитет, независимость, территориальную целостность Республики Кипр», не признавая никакое иное кипрское государство, кроме оного [9], не содействовать и не помогать сепаратистскому образованию на севере Кипра (резолюция № 550 за 1984 г.) [10].

Весной 2012 г. переговоры о воссоединении Кипра прекратились, но в феврале 2014 г. при посредничестве ООН вновь возобновились.

1 мая 2004 г. Кипр становится членом Европейского Союза. Многие эксперты счи- тали, что, приняв Кипр в ЕС, решится и его проблема, так как в рамках общей европейской зоны эти проблемы будут неактуальны и сойдут на нет. Однако и по сей день кипрский конфликт не разрешен. Несмотря на отсутствие открытого вооруженного противостояния, напряжение между двумя общинами сохраняется, что сохраняет угрозу безопасности и стабильного мира. Это дает основание предполагать, что в ближайшем будущем нет перспектив для его разрешения [12].

Возможно, если бы Турция вместе с Кипром вошла в ЕС, этот конфликт бы стал неактуальным. С другой стороны, ситуация, в которой растут тенденции «европейского сепаратизма», не дает однозначного ответа на вопрос: может ли разрешиться кипрский конфликт в рамках единого европейского пространства?

Далее рассмотрим третий кейс в отношении договоров о неприменении силы, и он связан с Приднестровско-Молдавской Республикой .

В июле 1992 г. при посредничестве прибывших полномочных представителей президента России в зону конфликта в Приднестровье было достигнуто соглашение о прекращении огня. 21 июля того же года в Москве между главами РФ и Молдовы, в присутствии главы Приднестровья, было подписано соглашение «О принципах урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдова». В зону конфликта были введены российские миротворцы. По данному договору создалась Объединенная контрольная комиссия и Совместные миротворческие силы – 3 100 российских, 1 200 молдавских и 1 200 приднестровских военнослужащих. С 1993 г. к процессу мирного урегулирования присоединилась ОБСЕ и с 1995 г. – Украина.

В начале мая 1997 г. в Москве был подписан Меморандум «Об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем» [7]. В этом документе стороны подтвердили свои обязательства не прибегать к применению силы при решении возникающих спорных вопросов. Меморандум интересен и своей статьей 3, в которой сказано: «Приднестровье принимает участие в осуществлении внешней политики Республики Молдова – субъекта международного права, по вопросам, затрагивающим его интересы. Решение по данным вопросам принимается по согласию сторон. Приднестровье имеет право самостоятельно устанавливать и поддерживать международные контакты в экономической, научно-технической и культурной областях, а в других областях – по согласию сторон» [7].

Согласно Меморандуму Российская Федерация и Украина выступили гарантами выполнения достигнутых соглашений, а ОБСЕ, которая отказалась от роли гаранта в переговорном процессе, сохранила за собой статус посредника. Тем не менее большая часть его положений была проигнорирована Молдовой – Приднестровье так и не допустили к решению вопросов, касающихся ее интересов. К тому же Молдова свернула переговоры по разрешению конфликта. Хотя с 2002 г. был создан консультативный формат переговоров 5+2, никаких реальных решений в ее рамках не принималось, а вырабатывались лишь предложения.

В 2003 г. Россия предложила свой проект асимметричной федерации («меморандум Козака»). Однако в последний момент Молдова отказалась подписывать этот меморандум.

В 2005 г. Украина предложила свой план урегулирования молдово-приднестровского конфликта, который включал в себя три этапа, где отмечалось, что Приднестровье является республикой в составе Молдовы со своей конституцией, символикой, тремя официальными языками и правом устанавливать внешние контакты в экономической и гуманитарной сфере. К тому же у Приднестровья было право выхода из состава Молдовы в случае присоединения к другому государству и (или) с утратой международной правосубъектности.

22 июля 2005 г. парламент Молдовы принял Закон «Об основных положениях особого правового статуса населенных пунктов левобережья Днестра». По закону о статусе Приднестровья, Молдова являлась унитарным государством, а Приднестровью (Левобережью) предоставлялся статус автономии. Приднестровье отказалась признать правомерность принятого молдавским парламентом Закона.

Необходимо подчеркнуть, что все Договора, которые подписывались между Мол- довой и Приднестровьем до этого периода, указывали на то, что стороны основывали свои отношения в рамках общего государства в границах Молдавской ССР на январь 1990 г. и признавался принцип скоординированных решений, делегирования полномочий и взаимного обеспечения гарантий. Но в сентябре 2006 г. в Приднестровье состоялся референдум, на котором 97,1 % граждан республики высказались за независимость Приднестровской Молдавской Республики (ПМР) и последующее присоединение к Российской Федерации. С этого момента, основываясь на результатах референдума, руководство ПМР больше не вело никаких переговоров о статусе Приднестровья в составе Республики Молдова и призвало ее строить отношения «на основе принципов взаимного уважения суверенитета и территориальной целостности, невмешательства во внутренние дела друг друга, недопустимости применения силы или угрозы силой» (ст. 1 Проекта Договора «О дружбе и сотрудничестве между Молдавией и Приднестровьем» от 14 апреля 2008 г.) [8].

Впоследствии молдавские власти посчитали данное соглашение недействительным, не подлежащим исполнению и определили его в качестве проявления неопытности молдавской дипломатии. По сей день нет окончательного разрешения приднестровско-молдавского конфликта.

Если взять «Соглашение о принципах урегулирования грузинско-осетинского конфликта» от 24 июня 1992 г. [11] и соглашение «О принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдова» от 21 июля 1992 г., то можно увидеть сходство механизмов прекращения огня и урегулирования конфликтов – в случае грузино-осетинского конфликта – это создание Смешанной контрольной комиссии и Смешанных сил по поддержанию мира, а в случае молдово-приднестровского конфликта – это создание Объединенной контрольной комиссии и присутствие в зоне конфликта смешанных миротворческих сил. При обеих Контрольных комиссиях создаются совместные пресс-центры. В обоих случаях Контрольные комиссии наделены одинаковыми полномочиями. С тех пор Южная Осетия и Приднестро- вье прошли свою динамику и развитие в процессах урегулирования конфликтов.

И последний, заключительный кейс в отношении договоров о неприменении силы касается Боснии и Герцеговины .

Войны на территории бывшей Югославии – самые кровавые страницы Европы после Второй мировой войны. Особо жестокий конфликт был на территории Боснии, который завершился подписанием Дейтонского соглашения. Это соглашение было парафировано 21 ноября 1995 г. в США на военной базе Дейтон штата Огайо и затем подписано во Франции, в Париже, 14 декабря того же года. Свои подписи на документе поставили президент Сербии Слободан Милошевич, президент Хорватии Франьо Туджман и лидер боснийских мусульман Алия Изетбегович [1].

Некоторые эксперты рассматривают Дейтонское соглашение как «мирный» диктат, навязанный НАТО. Впервые военный блок НАТО вышел за пределы зоны ответственности. Организация вмешалась в начале 1990-х гг. в войну в Боснии, изменив динамику войны, а после подписания Дейтонских соглашений развернула свои миротворческие силы на Балканах, что означало начало участия не входящих в НАТО стран в операциях под руководством этого военного блока.

В Дейтонских соглашениях предусмотрено, что Босния и Герцеговина состоит из двух частей – Федерации Босния и Герцеговина и Республика Сербска. Функции главы государства передавались президиуму, состоящему из трех человек – боснийца-мусульманина, боснийского серба и хорвата [3]. Дейтонское соглашение заложило основу конституционного строя Боснии и Герцеговины, которая является громоздкой и неэффективной, но изменить ее сегодня не решится никто, так как любые изменения в конституции могут вызвать недовольство в одной из частей этой страны. Это означает, что проблемы, в том числе межэтнического характера, остаются, они не решены и представляют собой большую опасность.

Результаты. Возвращаясь к вышеперечисленным соглашениям, необходимо отметить, что после их подписаний режим невозобновления боевых действий в общем соблюдался. Но они не смогли быть реализова- ны в полном объеме (особенно в сфере гуманитарных вопросов). Право беженцев на беспрепятственное возвращение, право на возвращение своего имущества и получение компенсации в случае потери имущества так и остались на бумаге. Ни в одной из этих стран не наблюдается возвращение беженцев на места своего прежнего проживания, если они представители иной этнической группы.

Могут ли быть Дейтонские соглашения основой для грузино-осетинского Договора? Сегодня, в той ситуации, в которой находится Южная Осетия и в общем грузино-осетинские отношения, – нет. Дейтонские соглашения похожи на принуждение к миру, при этом силовое, навязанное соглашение, которое прекратило кровопролитную бойню в бывшей Югославии. Фактически в Боснии и Косово было внешнее управление страной – НАТО, ООН, ЕС.

Присутствие международного военного контингента НАТО, институтов ООН и ЕС не привело ни к экономическому развитию, хотя в экономику этих стран были вложены огромные суммы, ни к гражданскому согласию внутри стран, ни к возвращению беженцев на места своего прежнего проживания [15, p. 1020–1022]. Несмотря на огромную работу ЕС с правоохранительной и судебной системами на местах, уровень коррупции остается очень высоким.

Но необходимо отметить и положительную сторону внешнего управления – в итоге оно обеспечило международную правосубъектность этим образованиям. Хотя, если посмотреть на Балканы, можно увидеть, что то спокойствие, которое сейчас есть там, весьма относительное. Албанский вопрос все еще висит в воздухе и при первой благоприятной ситуации вновь актуализируется и в эпицентре конфликта окажутся Черногория, Македония, Косово, Сербия и сама Албания. Еще один конфликтоген лежит в конституции Боснии и Герцеговины, который утяжеляет административную систему, тормозит ее экономическое развитие, но все еще является сдерживающим от развала страны фактором. Такая ситуация не может существовать долго, тем более, что в самой Боснии и Герцеговине есть понимание необходимости менять и реформировать систему, пока еще нет полити- ческой воли к предпринятию каких-либо шагов в этом направлении.

Проанализировав вышеперечисленные Договоры, можно сделать следующие выводы.

Эти и другие примеры из международной практики не дают нам однозначного ответа на вопрос о результативности такого рода Договора о неприменении силы. Не выяснены до конца обязательства сторон и гарантии, которые необходимо дать для его соблюдения, а главное – кто и каким образом будет следить за тем, чтобы его не нарушила ни одна из сторон – подписантов, в том числе и сторон-гарантов.

Такого рода Договоры о неприменении силы хороши в том случае, когда конфликт находится в своей горячей фазе, необходимо прекратить огонь, развести воюющие стороны и работать над созданием зоны безопасности и установлением мира/перемирия. Такие соглашения могут служить основой/ба-зой для выработки дальнейших шагов по безопасности и стабильному миру и дать время сторонам для подготовки к переговорному процессу.