Документирование деятельности органов государственной власти (традиционные и современные технологии)

К ак известно, любое управленческое решение, как в масштабах государства, так и в рамках конкретной организации, основывается на информации. От того, насколько объективна, своевременна и достаточна по объему предоставляемая информация, в конечном итоге зависит качество принятого решения.

Учитывая значимость управленческих решений органов государственной власти, от исполнения (или неисполнения) которых в конечном итоге зависит качество жизни населения соответствующей территории, значительная часть информации, используемая для принятия управленческого решения, имеет документированную форму, как, впрочем, и само управленческое решение.

Под документом понимается информация, зафиксированная на материальном носителе, с реквизитами, позволяющими ее иден-тифицировать1. В результате документирования информации обеспечивается ее запись и сохранение в неизменной форме на соответствующем материальном носителе, возможность установления автора, места и времени создания.

Благодаря этому документированная информация, помимо общих функций, таких как информационная, коммуникативная и социальная, реализует правовую функцию, а в дальнейшем – и функцию исторического источника. Именно поэтому документированная информация должна являться основой формирования государственных информационных ресурсов. В свою очередь, государственные информационные ресурсы являются одним из обязательных компонентов государственных информационных систем. Второй компонент – информационные технологии и технические средства.

Использование информационных технологий является неотъемлемой частью технологии принятия управленческого решения. Деятельность органов государственной власти непосредственно связана с процессами производства, сбора, обработки, хранения, поиска, предоставления информации. Качество управленческого решения, как и эффективность деятельности органа государствен- ной власти в целом, во многом зависит от того, какие методы и способы осуществления этих процессов используются. При этом очевидна необходимость унификации применяемых методик, обеспечивающих взаимодействие этих органов.

Особое значение имеет процесс производства документированной информации. В документоведческой терминологии этот процесс обозначается как «документирование», что означает «запись информации на различных носителях по установленным правилам»1.

На практике процесс документирования с использованием бумажного носителя относят к традиционным технологиям, а информацию, представленную в электронно-цифровой форме, – к современным. Такое деление, несомненно, является условным, поскольку речь не должна идти о полном или даже частичном вытеснении бумажных документов электронными в целях приоритетного использования новейших технологий. Скорее, следует говорить о рациональном использовании имеющихся технологий и технических средств, обеспечивающих необходимое качество документирования в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

В этом контексте снова следует обратить внимание на распространившуюся в последнее время терминологию. В федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2, в ряде подзаконных нормативных актов и, соответственно, в профессиональном сообществе используется словосочетание «делопроизводство и документооборот».

При этом термину «делопроизводство» отводится сфера организации работы исключительно с документами на бумажных носителях, а термин «документооборот», который широко используется специалистами в области компьютерных технологий, обозначает технологические процедуры по организации работы с электронными документами. Более того, для большего закрепления данной трактовки произошла конкретизация термина в «электронный документооборот».

Отметим, что в тексте федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» оба термина употребляются в качестве двух равнозначных смысловых единиц (п. 2 ст. 11). Однако согласно документоведческой терминологии, под «делопроизводством » или «документационным обеспечением управления» понимается отрасль деятельности, обеспечивающая как документирование, так и организацию работы с официальными документами³. Термин «документооборот», в свою очередь, означает движение уже созданных или полученных извне документов и касается исключительно организационных процессов, предусматривающих определение маршрутов движения входящих, внутренних и исходящих документов до их исполнения (направления в дело) или отправки⁴. И хотя упорядочение документооборота является чрезвычайно важным и неотъемлемым компонентом в комплексе организационной работы с официальными документами, но отнюдь не единственным. Кроме того, без решения комплекса задач, направленных на разработку технологии документирования, невозможно приступить к решению вопросов, связанных с организацией эффективного документооборота.

Таким образом, термин «документооборот » является вторичным по отношению к термину «делопроизводство (документационное обеспечение управления)».

Широкое применение компьютерных технологий в документировании деятельности органов государственной власти сдерживается не только приверженностью к традициям.

Перечислим лишь некоторые из причин, препятствующих использованию электронных документов.

• 1.    Отсутствие комплексного подхода к решению задач по внедрению компьютерных технологий в практическую деятельность органов государственной власти, превалирование так называемых «технических решений». Примером тому являются положения федерального закона «Об электронно й цифровой подписи»⁵, кон-

  цепция и ход реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия»¹, действие которой завершается в 2010 г.

• 2.    Отсутствие необходимого правового статуса электронного документа. Существующее определение понятия «документ» (электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме), регламентация оформления лишь одного из обязательных реквизитов², свидетельствуют о несовершенстве правовой базы в этой сфере.

• 3.    Смещение акцента на организацию «электронного документооборота», то есть организацию движения (передача, получение, накопление, перемещение, распространение). Без законодательного закрепления форматов электронных документов и состава их обязательных реквизитов; без выработки единых подходов к решению вопроса о том, какие категории и виды документов могут быть переведены в электронную форму, а какие должны создаваться исключительно на бумажных носителях; без регламентации принципов классификации документированной информации и т.п. такой подход может привести к неупорядоченности информационных потоков, неоправданному росту документооборота и, что самое главное, созданию значительного количества документов, не обладающих юридической силой.

Между тем, продолжением «технического решения» данной проблемы является и утвержденное Правительством Российской Федерации Положение о системе межведомственного электронного документооборота3, устанавливающее, прежде всего, его технико-технологическую инфраструктуру.

Несмотря на то что и в названии, и в содержании данного Положения используется термин «документооборот», под этим термином понимается обмен электронными сообщениями. В соответствии с федеральным законодательством, «электронное сообщение – это информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети»4. Поэтому электронное сообщение – это одна из форм представления (получения) информации, но не документ. Тем не менее в перечень электронных сообщений (служебной переписки в электронной форме) вошли решения и поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, направляемые и получаемые в электронной форме, доклады Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации и т.д.

Следует обратить внимание на некорректность приведенной формулировки, поскольку решения Президента Российской Федерации оформляются в форме указов и распоряжений, которые являются нормативными актами и никак не могут быть отнесены к «служебной переписке». То же самое замечание относится и к поручениям Президента, которые также имеют документальную форму и содержат распорядительные предписания, требующие обязательного исполнения теми, кому они адресованы.

Поэтому в данном случае речь идет о дублировании документов на бумажных носителях информацией в электронной форме в целях оперативного информирования участников межведомственного взаимодействия, но отнюдь не об обмене электронными документами.

Более точной, исходя из этой трактовки, является формулировка рассматриваемого Положения, предполагающая возможность внесения в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, в том числе в электронной форме5.

Отметим, что действующая в настоящее время технология подготовки нормативных правовых актов, которая обеспечивает данным документам юридическую силу

(включая документы, сопровождающие разработку и процедуру регистрации нормативных правовых актов), предполагает использование исключительно бумажных носителей. На магнитном носителе может быть представлена лишь одна из копий нормативного акта, представляемых в Министерство юстиции РФ для государственной регистрации1.

Несомненно, сочетание бумажного и электронного документа должно быть свойственно переходному периоду, чтобы в последующем определить, какие из видов документов следует перевести из бумажной формы в электронную. Но это станет возможным лишь при обеспечении необходимого правового статуса электронного документа.

Между тем, новые подходы к формированию систем документации создаются в рамках реализации концепции «электронного правительства», административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Основным является метод выстраивания цепочки документов, оформляющей последовательность административных процедур (документирование процедуры) по исполнению соответствующей функции или предоставлению услуги. В содержании административных регламентов должны быть указаны не только виды необходимых документов, но и представлены их внешние формы.

Проблема заключается в том, что в отсутствие в нашей стране координирующего центрального органа, обладающего соответствующими полномочиями в области управления документами и, как следствие, в отсутствие единой правовой и методической базы и определение оптимального количества применяемых видов документов, и разработку их внешней формы ведомства осуществляют самостоятельно.

Это, в частности, приводит к тому, что одни и те же реквизиты, используемые при проектировании форм документов, имеют различное месторасположение, различное оформление и состав информации, некоторые из обязательных реквизитов отсут ствуют вооб ще.

На данном этапе формирования новых систем документации отсутствие межведомственной унификации не вызывает определенных проблем, поскольку в электронной форме граждане получают образцы документов, которые в дальнейшем представляют в соответствующий орган уже на бумажном носителе. Бумажные носители преобладают и при исполнении государственной функции как во внутреннем документообороте исполнительного органа, так и в межведомственном.

Однако при осуществлении перехода к предоставлению государственных услуг в электронном виде возникнут проблемы, связанные как с обработкой документированной информации, так и с ее интеграцией в другие документные системы. Актуальность решения этих проблем становится очевидной в связи с принятием дополнений в порядок разработки и утверждения административных регламентов, которыми уже предписано предоставление государственной услуги в электронной форме, а также выполнение административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализация принципа «одного окна»2.

Только заложив правовую и методологическую основу процессов, связанных с унификацией внешней формы документов, обеспечением «прозрачности» их подготовки и движения, можно создать интегрированные документационные системы и обеспечить параллельное существование документов на различных носителях. Это, в конечном счете, будет способствовать совершенствованию межведомственного обмена документированной информацией и внесет важный элемент в технологические процессы, обеспечивающие реализацию концепции «электронного правительства», о которой в очередной раз говорится в последнем послании Президента РФ3.