Дошкольное образование в России: обеспеченность и доступность

ЛЕОНИДОВА ГАЛИНА ВАЛЕНТИНОВНА кандидат экономических наук, доцент, заведующий лабораторией исследования проблем развития трудового потенциала отдела исследования уровня и образа жизни населения Федеральное государственное бюджетное учреждение науки

В статье представлен анализ проблем и перспектив обеспеченности и доступности дошкольного образования в России. Показано, что система дошкольного образования испытывала и продолжает испытывать существенную напряженность: на начало 2014 года 2,7 млн детей нуждались в устройстве в дошкольные образовательные организации. Осложняет ситуацию сокращение количества детских садов, произошедшее в предыдущие годы по причине перехода системы образования на подушевое финансирование, а также в результате снижения рождаемости в 90-х гг. прошлого века (за период с 1990 по 2013 год число детских садов в России сократилось вдвое). В этой ситуации на 1 дошкольную организацию в современных условиях приходится на 20% детей больше, чем в 2010 году (145 воспитанников в 2013 году против 119 в 2010 году), и почти в 1,5 раза больше, чем в 1990 году. Показано на примере Вологодской области, что в городских муниципалитетах ситуация в дошкольном секторе образования выглядит хуже, чем в сельских территориях: в 2014 году городской детский сад в среднем имел нагрузку в 197 детей, сельский – 74 ребенка. При этом количество организаций, реализующих программы дошкольного образования, в городах не сократилось по сравнению с 2010 годом, а на селе их стало меньше в 1,5 раза. Причем только за один год (2013 – 2014 гг.) число сельских дошкольных организаций в регионе сократилось на 24% (с 256 до 194 ед.). В последнее время стали активно развиваться альтернативные формы решения проблемы обеспечения дошкольным образованием в рамках негосударственного сектора. В статье обоснована необходимость развития частного предпринимательства в сфере дошкольного образования, показано, что существенную помощь в этом может оказать активизация государственно-частного партнерства. Предложены меры, направленные на повышение уровня социальной защиты семей с детьми дошкольного возраста: выплата соответствующих компенсаций тем родителям, которые не имеют возможности устроить ребенка в государственный детский сад, приведение размера детского пособия в соответствие с реальными потребностями семей.

Дошкольное образование, доступность, обеспеченность, частный детский сад, государственно-частное партнерство.

Общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных организациях закреплена законодательно в Конституции Российской Федерации (ст. 43). В ст. 5 (п. 3) Закона об образовании в РФ от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ [8] формулировка данного конституционного положения звучит как гарантия общедоступности и бесплатности дошкольного образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. Однако в последнее время проблемы обеспечения дошкольным образованием в стране существенно обострились. Это связано в первую очередь с сокращением числа дошкольных организаций, которое было обусловлено, с одной стороны, низкой рождаемостью, характерной для конца ХХ – начала ХХI века, с другой стороны, оптимизацией образовательной сети, осуществленной при переходе на систему подушевого финансирования отрасли. К 2016 году руководство государства поставило задачу обеспечить 100%-ю доступность дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет [9].

В связи с этим целью статьи является анализ современных проблем и перспектив обеспеченности и доступности дошкольного образования в стране и регионах.

За период с 1990 по 2013 год число детских садов в России сократилось вдвое (с 88 до 43 тыс. единиц). Это произошло, в основном, на фоне спада рождаемости, за счет ликвидации садов и передачи помещений либо под начальные классы школ, либо коммерческим структурам. В 90-е годы отток детей из дошкольных учреждений был связан еще и с финансовыми проблемами (кто-то не мог оплачивать услуги, а кто-то нанимал нянь) [6, с. 18]. В конце 2000-х годов, когда детей рожало преимущественно поколение 1978 – 1982 гг., наблюдалось некоторое увеличение рождаемости и рост спроса на услуги дошкольных учреждений. Возникли очереди, поскольку количество детских садов в стране не позволяло в полной мере удовлетворить потребности населения, а их наполняемость часто превышала допустимые нормы.

В 1990 году на одну дошкольную организацию приходилось в среднем по стране 102 ребенка. Анализ данных (табл. 1) показывает, что на протяжении двадцатилетнего периода экономических преобразований социальной сферы (1990 – 2010 гг.) и в современных условиях (2011 – 2015 гг.) система дошкольного образования испытывала и продолжает испытывать напряженность. Сегодня на 1 дошкольную организацию в стране приходится на 20% детей больше, чем в 2010 году (145 воспитанников в 2013 году против 119 в 2010 году), и почти в 1,5 раза больше, чем в 1990 году. Численность детей в расчете на дошкольных 100 мест в 2013 году составила 100 человек, в том числе в городах и поселках городского типа – 107 человек, в сельской местности – 91 [7, с. 220].

Наиболее острой проблема обеспечения доступности дошкольного образования остается в таких субъектах, как республики Бурятия (89,2%), Дагестан (57,7%),

Таблица 1. Число дошкольных организаций и численность воспитанников (на конец года)

Территория	2010 г.		2011 г.		2012 г.		2013 г.		2014 г.
	Город	Село	Город	Село	Город	Село	Город	Село	Город	Село
Российская Федерация
Число дошкольных организаций, тыс. ед.	26,7	18,4	26,9	18,0	26,5	17,8	25,7	17,5	- 1	-
	45,1		44,9		44,3		43,2		-
Численность воспитанников в дошкольных организациях, всего, тыс. чел.	4280,6	1107,3	4502,4	1158,8	4750,6	1232,2	5037,1	1310,2	-	-
	5388,0		5661,1		5982,9		6347,3		-
Вологодская область
Число дошкольных образовательных организаций, ед.	299	301	302	296	303	274	304	256	296	194
	600		598		5771)		560		490*
Численность воспитанников в дошкольных организациях, всего, тыс. чел.	48,4	14,5	50,6	14,5	52,5	14,9	55,6	15,1	58,4	14,5
	62,9		65,1		67,4		70,7		72,9
* Включая структурные подразделения (филиалы) дошкольных образовательных организаций. Источник: Федеральная служба государственной статистики.

Ингушетия (38,3%), Крым (77,8%), Тыва (83,1%) и Чечня (83,6%), а также Красноярский край (88,9%), Омская (88,5%) область и г. Севастополь (82,5%) [14].

В регионах тенденции ухудшения положения более выражены. Например, в Вологодской области в последние годы (2010 – 2014 гг.) разница составила 1,5 раза (105 воспитанников на 1 дошкольную организацию в 2010 году, 149 – в 2014 году).

Причем в городских муниципалитетах региона ситуация хуже, чем в селах. В 2014 году один городской детский сад в среднем имел нагрузку в 197 детей, сельский – 74 ребенка. Но при этом количество организаций, реализующих программы дошкольного образования, в городских территориях не сократилось по сравнению с 2010 годом, а в селе их стало меньше в 1,5 раза. Причем число сельских дошкольных организаций только за один год (2013 – 2014 гг.) сократилось на 24% (с 256 до 194 ед.).

По определению ЮНЕСКО, дошкольное образование – это «действия, которые способствуют выживанию, росту, развитию и обучению детей младшего возраста, включая аспекты их здоровья, питания и гигиены, их познавательно-речевому, физическому, социально-личностному и художественно-эстетическому развитию, начиная с рождения и заканчивая поступлением в начальную школу в рамках официального и неофициального, формального и неформального образования» [16]. Статус дошкольного образования закреплен в Законе «Об образовании» от 29.12.2012. В ст. 63 Закона указано, что дошкольное образование является частью общего образования, при этом «образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования являются преемственными» [7]. Таким образом, обеспечение ребенка местом в детском саду становится общегосударственной задачей.

В ряде зарубежных исследований показана существенная зависимость между прохождением ребенком специальных образовательных программ в раннем возрасте и его последующими образовательными успехами и социальной активностью [17]. Учитывая это, можно сказать, что расширение охвата детей дошкольным образованием следует отнести к безусловным приоритетам российской образовательной и в целом социальной политики, поскольку оно способствует выравниванию стартовых условий детей вне зависимости от места проживания, социального статуса, национальной принадлежности и состояния здоровья [14].

К факторам, определяющим доступность дошкольного образования, можно отнести территориальные (город – село, близость к дому), экономические (нали-чие/отсутствие денежных средств), социокультурные (качество предоставления услуг, язык обучения и воспитания как ограничитель для детей мигрантов и т. д.) [13].

Выделим также и существующую в настоящее время проблему возраста в качестве ограничителя доступности дошкольного образования. Так, например, у детей в возрасте 3 – 6 лет больше вероятности получить место в детском саду, чем у детей ясельного возраста (от 1 года до 3 лет). В этом видится определенного рода дискриминация детей младшего возраста. Вот почему в последнее время стали активно развиваться альтернативные формы решения проблемы обеспечения дошкольным образованием², а также формирование негосударственного сектора вышеназванных услуг. Число частных организаций в сфере дошкольного образования в РФ в 2012 – 2013 гг. увеличилось на 17% (с 467 до 549 ед.). Численность детей, родители которых выбрали услуги частного сектора дошкольного образования, в 2013 году составило 57,1 тыс. человек, в 2014 году – 50,3 тыс. человек. Однако доля частных организаций этого сектора составляет сейчас лишь около 1,3% от общего количества дошкольных образовательных организаций в РФ, а доля воспитанников – 0,9% (табл. 2).

Таким образом, сегодня частные детские организации дошкольного образования не решают проблему очередности.

Однако это не снимает с повестки дня вопрос об их дальнейшем развитии. Причем необходимо развивать не только негосударственные дошкольные организации с обязательным лицензированием, но и стимулировать к этому индивидуальных предпринимателей. Это могут быть группы кратковременного пребывания, группы семейного воспитания, семейные детские сады и т. д. Согласно «Дорожной карте» Минобразования и науки РФ, к 2016 году поставлена задача достижения удельного веса частных дошкольных организаций в 5%. По словам министра образования и науки Д. Ливанова, в ряде субъектов РФ доля негосударственных детских садов, имеющих лицензию, значительно превышает среднероссийской показатель (1,8%). Это Республика Саха (Якутия) – 4,5%, Приморский край – 3,1%, Хабаровский край – 3,5%, Свердловская область – 5,5%, Ямало-Ненецкий автономный округ – 6,2%, Республика Карелия – 4,4%, Иркутская область – 3,0%, Красноярский край (3,0%) и Москва (6,3%). Однако есть регионы, в которых нет ни одного негосударственного детского сада: Кабардино-Балкария, Камчатский край, Тамбовская область [3].

В то же время данные федерального комплексного наблюдения условий жизни населения, проведенного Росстатом в 2014 году, показывают, что родители детей до 3 лет, нуждающихся в устройстве в дошкольную образовательную организацию, испытывают большую потребность в муниципальных (ведомственных) детских садах (99%; табл. 3 ).

Причинами такого выбора, безусловно, являются и высокая оплата услуг в частном секторе, и нежелание многих частных структур пройти лицензирование, и неприспособленность помещений к освоению стандартов образовательной услуги, сосредоточенность только на уходе и присмотре за детьми и т. д.

Таблица 2. Дошкольные образовательные организации по формам собственности в РФ (на конец года)

Показатель	Год
	2000	2005	2010	2011	2012	2013
Число организаций
Дошкольные образовательные организации	51329	46518	45111	44884	44326	43187
Формы собственности:
государственная	6993	6339	4103	4072	3686	2676
муниципальная	40491	38927	40542	40364	40095	39878
частная	2305	1034	374	372	467	549
общественных организаций	17	14	14	14	16	18
смешанная российская	1400	173	70	56	55	62
совместная российская и иностранная	121	31	7	6	7	2
Численность воспитанников, тыс. чел.
Дошкольные образовательные организации	4263,0	4530,4	5388,0	5661,1	5982,9	6247,3
Формы собственности:
государственная	645,3	654,3	596,2	651,6	737,5	753,7
муниципальная	3335,4	3760,9	4735,5	4956,6	5184,7	5525,8
частная	98,8	86,7	46,1	43,7	50,3	57,1
общественных организаций	0,8	0,6	1,2	1,3	1,5	1,9
смешанная российская	166,6	23,7	7,9	7,2	7,7	8,3
совместная российская и иностранная	16,3	4,2	1,0	0,8	1,1	0,3
Источник: Образование в Российской Федерации: 2014 : стат. сб. – М. : НИУ «Высшая школа экономики», 2014. – 464 с.

Таблица 3. Распределение ответов рецензентов о потребности детей в возрасте до 3 лет в устройстве в дошкольные образовательные организации в РФ, 2014 г., %

Вариант ответа	% от числа опрошенных
Дети в возрасте до 3 лет	100
Из них нуждающиеся в устройстве в дошкольную образовательную организацию	49,1
По видам детских дошкольных образовательных организаций	100
- муниципальный (ведомственный) детский сад	98,9
- частный детский сад	0,8
- специальное коррекционное учреждение	0,2
Источник: Итоги федерального комплексного наблюдения условий жизни населения [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.gks.ru/free_doc/new_ site/inspection/itog_inspect1.html

В целях развития негосударственного сектора дошкольного образования в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в регионах утверждены документы3, регла- ментирующие порядок определения объема и предоставления субсидий на предоставление дошкольного образования в частных образовательных организациях. Он касается частных организаций, имеющих лицензию на осуществление образовательной деятельности по основной образовательной программе дошкольного образования. То есть проблема доступности дошкольного образования решается ного образования в 2014 году»; Постановление Администрации г. Вологды от 14.08.2012 № 4645 «Об утверждении Порядка определения объема и предоставления субсидий на финансовое обеспечение получения детьми дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях».

путем создания условий для привлечения негосударственных организаций в эту сферу. Анализируя финансовую сторону функционирования дошкольных образовательных организаций, отметим, что преобладает государственное финансирование. Только 13% средств составляют внебюджетные источники, из которых 83% - это родительская плата (табл. 4).

В 2013 – 2014 гг. бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по модернизации региональных систем дошкольного образования [4], включая строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий детских садов, выделены средства в объеме 100 млрд рублей. В результате было создано 440 тыс. мест, и доступность дошкольного образования для детей от трех до семи лет повысилась до 84% – на 11% за последние два года [10].

Несмотря на вышеуказанные изменения, напряженность проблем в этой сфере не снизилась. Так, очередь на 1 ноября 2014 года для детей от трех до семи лет в РФ составляла 409 тыс., практически не изменившись по сравнению с началом года [15]. По данным Росстата, число детей, находящихся в очереди на получение места в детском саду, в 2013 году составило 2,7 млн человек (в 2012 году – 2,4 млн человек).

Прогноз на среднесрочную перспективу по г. Вологде показывает, что численность двухлетних и трехлетних детей не сократится (табл. 5).

Пик роста числа детей в возрасте 3 лет придется на 2016 год. Их количество увеличится по сравнению с 2014 годом на 13%. Начиная с 2017 года число детей этого возраста пойдет на спад. Несмотря на небольшое сокращение, к 2023 году их будет на 6% больше, чем в 2014 году (4041 чел.). Пик роста числа детей в возрасте 2 лет приходится на 2015 год, их будет на 9% больше, чем в предыдущем году. Всего за период 2014 – 2023 гг. количество двухлеток вырастет на 2%. Роста числа детей младше и старше года в этот период не ожидается. Их число ежегодно будет сокращаться на 1 – 2%. В 2023 году по сравнению с 2014 годом годовалых малышей станет меньше на 7%, детей младше года – на 6%.

Данные прогноза свидетельствуют, что в ближайшем будущем из-за увеличения числа детей, которым гарантировано место в детском саду, вырастет нагрузка на сеть муниципальных организаций дошкольного образования. Принимая во внимание рост числа детей двухлетнего возраста и спрос на услуги дошкольного образования для этой категории граж-

Таблица 4. Объем средств дошкольных образовательных организаций РФ, млн руб.

Объем финансовых средств	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.
Объем средств – всего	327851,5	338043,9	411416,6	480342,1	557518,7
Бюджетные средства	277949,1	293930,0	362071,8	424905,1	492821,0
В том числе бюджетов:
федерального	7957,3	6208,8	7668,4	6294,1	15464,1
субъектов Российской Федерации	56894,7	65580,1	84310,5	115665,5	104576,9
местных	213097,2	222141,1	270092,9	302945,6	372780,0
Внебюджетные средства	49902,3	44113,9	49344,8	55437,0	64697,8
В том числе:
организаций	4597,6	4806,8	5321,2	5766,7	5560,5
населения	43592,1	37323,0	41663,3	47493,5	56498,5
из них родительская плата	41844,6	35437,9	39532,1	44958,3	53690,7
внебюджетных фондов	388,6	387,5	452,4	525,9	544,0
иностранных источников	1,0	1,6	0,1	2,1	3,7
другие	1323,0	1595,0	1907,8	1648,8	2091,0
Источник: Образование в Российской Федерации: 2014 : стат. сб. – М. : НИУ «Высшая школа экономики», 2014. – 464 с.

Таблица 5. Прогноз численности детей в возрасте 0 – 3 года на 2015 – 2023 гг. в г. Вологде*, чел.

Возраст, лет Год 2014** 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 0 4281 4230 4186 4149 4126 4115 4102 4080 4058 4031 1 4310 4242 4192 4148 4111 4089 4078 4064 4043 4021 2 3947 4308 4240 4190 4147 4110 4087 4076 4063 4041 3 3826 3946 4307 4239 4189 4145 4108 4086 4075 4061 *Представлен инерционный сценарий прогноза, который предполагает неизменность половозрастных коэффициентов рождаемости и смертности на протяжении всего прогнозного периода. **Фактические данные. Источник: Расчеты автора. дан, проблема обеспеченности местами в детских садах остается актуальной и на ближайший период.

Прогноз показывает, что потребность семей в местах в дошкольных образовательных организациях для детей раннего возраста более актуальная и значимая, чем такая потребность для детей старше этого возраста. С целью обеспечения детей местами в группах раннего возраста необходимо не только развивать и поддерживать существующую сеть дошкольных организаций, но и способствовать развитию частных дошкольных образовательных организаций. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 года Президент РФ В. Путин заявил: «Мы должны исключить дискриминацию негосударственного сектора в социальной сфере, убрать для него все барьеры» [12].

В этом отношении интересен опыт развитых стран. Особенностью концепции дошкольного воспитания, например, в Великобритании является разнообразие типов дошкольных заведений и программ: частные дневные ясли, ясельные школы, ясельные классы, игровые группы, клубы матери и ребенка, группы «возможностей» [2]. Частные дневные ясли при этом могут создавать разные частные лица, организации, фабрики, компании, корпорации, банки, благотворительные общества, религиозные организации и т. д. Существуют даже ясли психологопедагогического профиля при научно-ис- следовательских центрах. Во всех случаях цель одна – предоставление матерям маленьких детей возможность иметь несколько часов свободного времени в день.

Сегодня в России существуют разные виды дошкольных образовательных учреждений для детей, в основном в государственном секторе услуг. Детские сады (51%) являются самым распространенным типом дошкольного образования (табл. 6) . Они могут отличаться между собой по образовательным программам, однако эти различия должны находиться в рамках установленных государством норм (за исключением частных садов).

Второй по популярности вид – это детские сады общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.). Их доля составляет 19% от всех дошкольных образовательных организаций. Еще столько же (18%) работает детских садов комбинированного вида, включающих в себя несколько разных групп: общеразвивающих, компенсирующих, оздоровительных. Центры развития ребенка направлены на всесторонне развитие и раскрытие талантов и способностей ребенка. Здесь находятся игровой и физкультурно-оздоровительный комплексы, изостудия, компьютерный класс, детский театр, бассейн, нередко используются нетрадиционные программы (7%). Остальные виды дошкольного образования

Таблица 6. Распределение дошкольных образовательных организаций РФ по назначению

Типы и виды дошкольных образовательных организаций 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. Абс., ед. % Абс., ед. % Абс., ед. % Абс., ед. % Дошкольные образовательные организации, всего 43584 100 43729 100 43278 100 42539 100 Из них: Детские сады 22124 50,8 22267 50,9 22134 51,1 21834 51,3 Детские сады общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по одному из направлений развития детей 8614 19,8 8556 19,6 8325 19,2 8142 19,1 Детские сады комбинированного вида 7674 17,6 7956 18,2 8006 18,5 7907 18,6 Центры развития ребенка – детские сады 3079 7,1 2997 6,7 2965 6,7 2957 7,0 Детские сады компенсирующего вида 1257 2,9 1147 2,6 1075 2,5 978 2,3 Детские сады оздоровления и присмотра 604 1,4 572 1,3 528 1,2 499 1,2 Детские сады для детей раннего возраста 221 0,5 225 0,5 231 0,5 208 0,5 Детские сады для детей предшкольного (старшего дошкольного возраста) 11 0,03 9 0,02 14 0,03 14 0,03 Источник: Образование в Российской Федерации: 2014 : стат. сб. – М. : НИУ «Высшая школа экономики», 2014. – 464 с. встречаются значительно реже: детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции, например, психического развития, нарушением опорно-двигательного аппарата, слуха, речи, зрения, интеллекта, часто болеющих детей и т. д. – 2%, детские сады для детей раннего возраста – 0,5%, и для детей предшкольного (старшего дошкольного возраста) – 0,03%. Таким образом, большинство организаций в сфере дошкольного образования относятся к типовым детским садам, реализующим основную общеобразовательные программы дошкольного образования в группах общеразвивающей направленности [11].

Дефицит мест в детских садах сдерживает раннее развитие детей. И не только. Экономика теряет квалифицированный трудовой потенциал в лице мам, которые не могут определенное время принимать участие в материальном обеспечении семьи, реализовать профессиональные навыки, а вместе с тем и карьерные устремления [5].

Решение проблемы видится, с одной стороны, в развитии альтернативных видов дошкольного образования, в том числе оказания услуг временного пребывания детей. Для этого необходимо привлечение негосударственных инвестиций, исключение необоснованных ограничений при лицензировании образовательной деятельности частных образовательных организаций. С другой стороны, выявленное снижение доступности дошкольного образования требует принятия мер, направленных на повышение уровня социальной защиты семей с детьми дошкольного возраста. Это может быть и выплата соответствующих компенсаций тем родителям, которые не имеют возможности устроить ребенка в государственный детский сад, и приведение размера детского пособия в соответствие с реальными потребностями семей, что может частично снять проблему дефицита мест в дошкольных организациях для детей раннего возраста [1, с. 101].