Доступ к информации, консультации и участию в городской политике: опыт Таллинна и Москвы

Б лагодаря множеству информационных ресурсов, в т.ч. интернет-платформам, горожане способны оценивать деятельность органов власти, осуществлять мониторинг и участвовать в публичном дискурсе. Такая способность является социальным навыком, который приобретается в зависимости от среды и процессов социализации. В типологизации Шерри Арнштейн гражданское участие состоит из нескольких стадий развития – «лестницы гражданского участия» [Arnstein 1969: 216], которая измеряется по данным гражданской активности, именуемой «степенью гражданской силы». Выделенные Арнштейн механизмы гражданского сотрудничества, делегирования власти и возможности гражданского контроля адаптированы к сегодняшним тенденциям осуществления публичной политики в виде 3 категорий, определяющих градацию условий гражданской вовлеченности в городскую публичную политику.

Сравнение выбранных городов не случайно, поскольку тенденции оснащения городской инфраструктуры и привлечения жителей к участию в городской политике имеют схожие практики, направленные на реализацию политики открытости. Открытость доступа к городской политике рассматривается в исследовании на 3 уровнях: доступ к информации, доступ к консультации и доступ к участию в принятии решений на уровне города. Эти 3 компонента являются элементами ресурсного обеспечения, однако важным является трансформация отношений в городской политике и фактическая трансформация дистанции между городскими чиновниками и горожанами. Ориентиром информационной открытости можно считать прогноз известного футуролога Томаса Фрейя, что глобальной тенденцией будущего станет развитие технологий электронного правительства: муниципальные услуги, связанные с процедурами, регламентами и лицензиями, окончательно приобретут цифровую форму [Frey 2011: 12].

Эстонский опыт демонстрирует историю успеха, где сделана ставка на технологи- ческие достижения в организации работы правительственных структур, т.к. в стране повсеместно внедрены безбумажное правительство и электронные паспорта, уникальная практика проведения электронного голосования. За последние 3 года в Москве внедрено множество технологических инноваций: программы открытого правительства уменьшили правительственную бюрократию, внедрены городские социальные карты, а электронные референдумы стали массовым ресурсом осуществления публичных консультаций.

Практики открытости рассматриваются на локальном уровне города. Таллинн имеет уникальные характеристики, которые позволяют вводить такие пилотные проекты благодаря небольшой территории, где проживает около 430 тыс. жителей, в т.ч. более половины в возрасте 30-65 лет. Полной противоположностью условиям Таллинна является Москва, в которой проживают более 12 млн горожан, отличающихся по возрастным, национальным и социальным показателям.

Таллинн разделен на 8 районов, каждый обладает собственной администрацией и советом. Информационный разрыв между районами и городскими департаментами привносит риск фрагментации внутри структуры управления городом, а вопросы координации и контроля информации чрезвычайно сложны и в ряде случаев неэф-фективны ¹ . Административно Москва разделена на 10 округов и 125 районов, которые также отличаются неравномерностью развития, что выявило исследование «Археология периферии», проведенное по 6 категориям SPACE(D): S ( sociology ) – общество, P ( politics ) – управление, A ( architecture ) – архитектура, C ( culture ) – культура, E ( economics ) – экономика, D ( data ) – данные ² , которое было представлено на урбанистическом форуме 2013 г. Все большее производство информации горожанами и способность такую информацию о горожанах собирать и анализировать с недавнего времени стали очень популярной сферой исследований в анализе «больших данных» ( big data ). По мнению Алексея Новикова, курировавшего экономический блок и ответственного за блок исследования данных, сами данные остаются мало осмысленными ³ .

Отметим схожесть политики внедрения современных технологий в городское пространство в Таллинне и Москве; в то же время опыт является пилотной практикой минимизации ресурсов и получения информации для мониторинга городских данных. Ресурсами организации доступа к информации для горожан служат различные источники: использование интернета, городских порталов обращений граждан; сайты департаментов; мобильные приложения и т.д. В таблице 1 показано, что практики создания ресурсов доступа к информации в Таллинне и Москве являются идентичными за исключением большего масштаба подобных информационных ресурсов в каждой из выделенных категорий в Москве. Особенностью Таллинна является то, что граждане в возрастной группе 16–34 года являются пользователями интернет-услуг на 100%, но сохраняется и форма личного контакта с городскими чиновниками. Эта форма является важной для ряда категорий жителей, которых с каждым годом становится все меньше и меньше, поскольку в основном в бюро обращаются пожилые люди ⁴ .

Формой привлечения горожан к консультациям являются краудсорсинговые проекты, в которых горожане могут предложить свои идеи для улучшения городского пространства, в т.ч. и в сфере публичной политики. Глобальным стал проект My Estonia ⁵ – мозговой штурм, проведенный в 2009 г., собравший более 11 тыс. участников . Вместе граждане коллективно обсуждали тему улучшения городской

Таблица 1

Примеры ресурсов доступа к информации, консультации и участию в Таллинне и Москве

Доступ Таллинн Москва Информация – 2 городские газеты: «Столица» (Stolitsa)1 – на русском и «Пеалинн» (Pealinn)2 – на эстонском языке; – эстонские общественные радиоканалы, собственное телевидение и новости; – общественный Wi-Fi; – официальный сайт Таллинна ; – электронные услуги онлайн – получают около 88,8% населения; – Бюро государственных услуг Таллинна; – эстонские ID-карты3 – городские газеты: «Вечерняя Москва»5 «Мой район»6 и др.; – московские общественные радиоканалы, собственное телевидение и новости; – общественный Wi-Fi; – официальный портал мэра и правительства Москвы – электронные услуги – получают 4,5 млн пользователей, что составляет около 30% населения; – 98 многофункциональных центров Москвы (МФЦ); – социальная карта москвича7 Консультации – публичные слушания; – краудсорсинг-проект My Estonia4 – публичные слушания; – краудсорсинг-проект «Чего хочет Москва»8 Участие – референдум 2012 г. «О бесплатном общественном транспорте в Таллинне» – электронные референдумы «Активный гражданин» с 2014 г.

1 (проверено 14.04.15).

2 (проверено 14.04.15).

3 http:// (проверено 25.04.15).

4 Сделаем! Моя Эстония. Доступ: (проверено 15.06.15).

5 http:// (проверено 25.08.15).

6 (проверено 25.08.15).

7

8 Чего хочет Москва. Доступ: (проверено 25.08.15).

среды и участвовали в мозговом штурме. Его результаты были собраны в банк идей ( ideabank ) для ознакомления и комментариев. Эстонское правительство в 2013 г. создало краткосрочную стратегию городского развития, которая представляет собой программу развития Таллинна до 2018 г. ¹ Эта концепция стала результатом общественного опроса горожан об их видении городского пространства как жителей конкретного района, что позволило старейшинам районов ближе узнать проблемы горожан ² .

Подобный краудсорсинговый проект реализован в Москве под названием «Чего хочет Москва» ³ . Он был организован с целью привлечения москвичей к участию в развитии города. На сайте было собрано 2 134 идеи горожан по улучшению городской среды: пользователи отмечали на интерактивной карте свои предложения, а лучшие идеи и решения были представлены на выставке в рамках III Московского урбанистического форума в декабре 2013 г. и были реализованы.

Идея электронных паспортов в России так и не была осуществлена, однако опыт Эстонии воплощен в модифицированном виде «карты москвича». Эстонские ID-карты были использованы для облегчения электронного голосования во время парламентских выборов в 2007 г., и в 2009 г. снова были использованы на муниципальных и европейских выборах в парламент. Насчитывается более 1,2 млн пользователей, и 40% всех идентификационных карт используются для дистанционного получения услуг1. Закон о цифровой подписи2, принятый в 2000 г., дает возможность гражданину использовать цифровую подпись в том же нормативно-правовом статусе – наравне с собственноручной подписью. Большой потенциал имеет использование электронной идентификации в политических целях, что реализуется в системе электронного голосования: так, в 2015 г. на парламентских выборах 30,5% всех участников проголосовали через Интернет.

Москва пошла дальше, запустив уникальный проект электронных референдумов «Активный гражданин». Согласно социологическим данным уже 51% жителей Москвы знают о существовании проекта, причем за год был зарегистрирован миллионный участник ³ , и проведено 453 голосования, что свидетельствует об устойчивом развитии практики организации публичных консультаций с горожанами. По сравнению с опытом Таллинна такие инициативы масштабных публичных консультаций в Москве применяются чаще. Но если считать референдум высшей ступенью вовлеченности, то нельзя не отметить издержки организации его процедур. Бесплатный общественный транспорт в Таллинне введен после референдума в 2012 г., проведенного в традиционной, а не электронной форме, где 75,5% жителей города проголосовали «за» и 24,5% – «против». Результат выявил наличие общественного запроса на введение бесплатного общественного транспорта. По мнению одного из лидеров общественной организации городских активистов Тееле Пехк, организация референдума носила популистский характер: не была проведена информационная кампания среди жителей; не имелось альтернативных вариантов; отсутствовала детализация вопроса ⁴ . Такое участие вовсе не свидетельствует о качественном росте гражданской активности – проекты демонстрируют эпизодичность привлечения горожан к публичному дискурсу, участию в природоохранных акциях, мозговых штурмах и референдумах.

Проблемы есть и в московском проекте электронных референдумов, поскольку подавляющее большинство вопросов подразумевают положительные ответы, а решения являются скорее не институциональными, а корректирующими существующие нормативные акты и институты. Подавляющее большинство вопросов относятся к обязательной деятельности правительства по развитию городской инфраструктуры, а открытые или альтернативные вопросы отсутствуют. Тем не менее по официальным результатам референдумов принят ряд значимых решений институционального характера ⁵ : внесен законопроект о запрете продажи алкоэнергетиков, определен дизайн двух станций метро, запущен ряд новых автобусных маршрутов и др. Все результаты голосований и решения правительства отражены на сайте проекта. Московские электронные референдумы не имеют юридической силы, а являются формой публичных консультаций для привлечения жителей к участию в принятии решений на уровне городской политики.

Рассмотренные категории доступа к информации и консультации имеют схожие направления развития в Таллинне и в Москве (наиболее применяемые практики организации открытости информации и привлечения к консультациям также приведены в табл. 1). Учитывая высокую развитость Интернета в Таллинне, потенциал применения таких технологий для гражданского вовлечения в публичную политику не используется. Требуется политическая воля местной администрации для организации публичных консультаций и электронных референдумов, как это осуществляется в Москве. Согласно статистическим данным Международного союза электросвязи, использование Интернета в Эстонии в 2015 г. достигло 85%1. Тем не менее закон о референдуме (Referendum Act2) не предполагает консультативную функцию, провозглашая принципы свободного, всеобщего, единого, прямого и обязательного волеизъявления народа большинством голосов. Инициативы по привлечению горожан к принятию общегородских решений являются эпизодическими, в среднем – 1 раз в 3 года. Это может имитировать гражданское участие, но не сделать его устойчивым.

Технологическая развитость рассмотренных нами городов иллюстрирует потенциал роста гражданской силы как партнера или потребителя государственных услуг; способствует росту ответственности в процессе оказания услуг и возможности участия в публичной политике посредством принятия выбора, основанного на информации [Barnes 2009: 5].

Экспертные интервью с гражданскими активистами Таллинна подтвердили предположение о высокой потенциальной готовности жителей к участию в городской политике, однако специфические тонкости взаимодействия центральной и местной власти выявили проблему низкой координации между этими органами. Во многом высока связь и поддержка местных инициатив старейшинами районов, где сильны соседские общины и жители способны к коллективному действию, однако во многих случаях инициативы горожан не доходят до стадии реализации. Отметим, что развитые технологии стали инструментом, создающим удобство для пользователей, но не изменили качественных отношений, пределом которых (в позитивном смысле) может стать электронная демократия. Базовые ресурсы для этого уже созданы, на очереди – политическая воля к их использованию для вовлечения граждан в политику.