Дуалистический и кооперативный федерализм

более могущественных государств по включению в^^м состав других народов и государств с сохранением^и^^т^ носительной самостоятельности.

Создатели конституционно-правового федеп матривали в нем более демократическую фоД ственного устройства, обеспечивающего совмести

вопросов жизнедеятельности создавших е территориальных образований, поддеря^А федерации и преодоление конфликте

кгзма ус-^осударф ^грешец сударст

тральной властью, а также таран ды человека и гражданина. Ид оказали позитивное влияние н вой мысли во многих странах, в

и раз его права ипы ультате.

ра чле ;у ними

о-зма ьправо-ачались

интенсивные поиски демократического государственного устройства. Коне федеративное государство впервые об 1787 г., затем оно появилось в Мексике

тие пол

■ования их о-правовое ваЛось в США в 24 г.), Бразилии

ЛИТВИНОВ Вадим Александрович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Омского государственного университета.

(1889 г.), Австралии (1901 г.), Швейцарии (1848 г.), России (1918 г.) и других странах.

Понятие «федерация» происходит от лат. federate — «объединение, союз»2. По мнению других исследователей, его надо выводитвкиз однокоренного латинского foedus — «договор» или fidesV— «верность»3. Лингвистическое толкование рассматриваемого понятия часто служит основанием для определ^™^ федерации как союзного государства, основанногсж^^^оговоре ряда государств4.

Среди оперативных государств есть как высокоразвитые страну, т^кМи государства со скромными индустриальными доси. Есть федерации огромные по своей терри-то^^е^повсем небольшие. Федеративные государства от-лС[чжа/ся друга от друга не только уровнем экономического др^ития и закрепляемой территорией. Существует множе-м%о моделей федерализма с точки зрения особенностей их воплощения в федеративных государствах.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. С учетом этого критерия выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. 1^^^Дуалистический федерализм характеризуется строгой фик-тированностью в конституции разделения функций и полно-мочий между федеральной властью и властями субъектов Z федерации. Суть дуалистического федерализма состоит в разделении власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления не зависели друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции.

Концепция дуалистического федерализма предполагает двойственность суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и суверенитет его субъектов5, что не соответствует реальному положению вещей. По этой причине дуалистический федерализм невозможно воплотить в «чистом виде». Кроме того, мы считаем необходимым добавить следующее. Суверенитет является одной из обязательных качественных характеристик независимого государства. Поэтому субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, ибо в противном случае их союз был бы конфедерацией. Если государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет — не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями6. Таким образом, модель дуалистического федерализма в «чистом виде» вряд ли сможет полноценно функционировать. Если оба уровня власти будут «совершенно независимыми друг от друга», то рано или поздно федерация перестанет существовать.

После Второй мировой войны наибольшее распространение получила концепция кооперативного федерализма. Она требовала партнерства двух властей (федерального центра и субъектов федерации), в связи с чем в конституциях стала особо выделяться сфера совместного ведения федерации и ее субъектов. Такая система отношений между центром и субъектами предполагает сотрудничество и солидарную^ ответственность при осуществлении определенных госуда^ ственных функций.

Теория кооперативного федерализма впервые вошла в^по^ литико-правовую жизнь в 30-е гг. XX в. в англосаксы|ск^н странах. Она стала доминировать в США в качестве^с^вы^ внутригосударственных отношений в связи с проведвием Ф. Рузвельтом «Нового курса», смысл програм^^жоторого заключался в признании необходимости кооплшжтЭ7. Важ* нейшей тенденцией в этот период развития факер^лизма^' США стало объединение усилий федерац^/тЛштатов дд^ решения комплексных социально-эконоцрл^^№х проблем6. *

Суть американского кооперативного ^ ^ еде п жлизма змв^ю^у ется в особенностях политическо^^^с^^^ю-правовол а^шем США, в основе которых лежат квоперкция, состюзжедадгость и конкуренция. Как отмечает ДжЭла^ар, «опред^ет^це „кооперативный"» в выражении коот^^гивный ^У^ер^лизм не означает, что отношения строятся искды^и'^рьжо на мире и дружбе... Не во всех ситуациях вла^^м^отают друг с другом охотно и в дружеском духе, таЧ^ак зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако „кооперативный" означает обязательность фактического поведения — „работать и взаимодействовать вместе"»⁹.

Корни кооперативного федерализма лежат в кавененталь- ной идее создания общества на основе договора и соглаше ний о взаимоотношениях (договорная природа государства).

Кооперативный с^дерализм подразумевает нецентрализованную федерации^ где взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и от^НгВ^енности, при которой функции, когда-то признаваемтае^^сключительными для каждой из сторон, становятс^квокместными. Наконец, кооперация сторон ба-зируетс^^^Р переговорных (согласительных) процедурах, соблаюг^^^еккоторых обязательно в случае возникающих рат^к^сий. Действует принцип «максимум согласия — принуждения»10.

кривое развитие кооперативный федерализм получил в Европейских моделях. Несмотря на то что о германском кооперативном федерализме заявили в политических и научных дискуссиях достаточно поздно (в 1960-х гг.), офор мился он конституционно с принятием Основного закона ФРГ 1949 г.

Под термином «кооперативный федерализм» немецкие юристы обозначают сложившийся в Германии особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации деятельности11. Он функционирует в форме постоянных конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, проводимых не реже одного раза в год, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем12. Особенностью германского кооперативного фе дерализма является введение неизвестного американскому праву понятия конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. Как считает К. Хессе, кооперативный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами, которая задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции. Осуществляемое на основе четкой концепции и координации сотрудничество может содействовать необходимому в современном социальном государстве единообразному и эффективному выполнению государственных задач, не приводя к централизации13. Кроме того, федеративное государственное устройство ФРГ в качестве

неписанного принципа конституционного права включает также требование «доброго поведения» со стороны земель к федерации (этот принцип еще называется «верностью федерации»), Согласно этому принципу, конституция требует от федерации и земель не только внешней корректности в выполнении их государственно-правовых обязанностей, но и постоянного поиска и налаживания добрых, дружеских отношений с федерацией14.

Наличие предметов совместного ведения требует более высокого уровня организации федеративных связей. Меха

низм разделения и реализации государственной власти на этом уровне — это не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти,

основанной на сотрудничестве координации деятельности и солидарной ответственности. Следует заметить, что в 2006 г.

в ФРГ была проведена реформа федерализма, в результате которой был введен новый правовой принцип в компетенции земель — «право на отклонение»15. В соответствии с этиЖ принципом земли дополнительно получили право в облА| сти защиты окружающей среды и образования, благо^аА которым они самостоятельно решают, могут ли seMy^llj законы «отклоняться» от федерального законодат^ь^ра,

или, наоборот, будут соответствовать им.

Мировая практика конституционного развгг них десятилетий все чаще идет по пути предметов совместного ведения федерации и а либо совместной компетенции их opraHOB^^cj власти16. Эта тенденция в наибольшей^Хк^Ж:

■царствен, ни отвее

ае1

природе федеративных отношений. Oga витие партнерства между федеуе^геи все большее их сотрудничествсЖв б^ец

Кооперативный федерализм ^ьгра^щ гласования позиций центра и с^Мект просов разделения государственной вл при осуществлении ими своих полном развитию сотрудничества в различных с «Федеративное государство, — отмечает

^дполага' ее субъя!

пр,

и

^13М гнии

со- во-

д^ртикали и о приводит к рах деятельности. . Пернталер, —

это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общего-

сударственных дел. Для реализации этих целей создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как „общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федера-

цию, так и земли*

Развитие коопер уровень и ролЛ^е: ми федер аш^ьеЛ^п

системе «ст

Формы Аж

госуд; совме зе<3

еже

жгивного федерализма выводит на новый афегиональных связей между субъекта-ример, в ФРГ это проявляется в особой

лсл^эординации» отношений между землями, ^самокоординации достаточно разнообразны: ше договоры, административные соглашения, ешения конференции отраслевых министерств

жегодные съезды государствоведов ФРГ и т.

lt> мсчетам государствоведов Германии, практика «само-Мя^динации» в ФРГ за период 1949—1960 гг. вылилась в кртлючение 339 всевозможных межземельных государственных договоров и административных соглашений. Создано и действует более 80 межземельных организаций, координирующих выполнение землями различных задач, возложенных на них федерацией18. В США также одобряется сотрудничество между субъектами федерации. К 2002 г. количество

договоров, которые регулируют отношения между штатами

^ в области транспорта, охраны окружающей среды, здоровья т. д., приблизилось к двумстам¹⁹.

По мнению многих ученых, именно теория кооперативного федерализма в настоящее время имеет наиболее сильное г влияние в зарубежных федерациях20. Кооперативный феде рализм интенсивно развивается в США, Германии, Австрии, Швейцарии, Бразилии и других федеративных государствах. В каждой стране он имеет свои особенности, закрепляемые в конституциях этих государств.

Кооперативный федерализм имеет особое значение в современных условиях, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении его можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования21.

В то же время следует заметить, что реализация кооперативного федерализма должна осуществляться продуманно. В противном случае вследствие «взаимопроникновения» по предметам ведения и компетенции между федерацией и субъектами может возникнуть отрицательный эффект дублирования деятельности по одним и тем же вопросам государственной жизни и бездействия по другим вопросам (в надежде друг на друга в решении этих вопросов). В качестве подобного негативного примера можно привести ту же Германию. Некоторые исследователи считают, что в плане развития федеративных отношений ФРГ в начале XXI в. зашла в тупик. «В увлечении „кооперативным федерализмом" уровни власти стали слишком зависимы друг от друга, что, в конечном счете, почти парализовало систему „конституционной регенерации": с одной стороны, для расширения компетенции субъектов федерации необходимо волеизъявление федерального парламента, а с другой — практически любая законодательная инициативам может быть заблокирована федеральным органом земельно» представительства — Бундесратом»22. Л

Таким образом, неконтролируемое «увлечение» кооп^р^ тивным федерализмом может дать негативные последл^ГО^