Единый надзор в гражданской защите: правовые проблемы интеграционного процесса

З а время существования МЧ-С Р-оссии сформирована обширная правовая база, которая регулирует общественные отношения в области гражданской обороны (ГО), защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Ч-С) природного и техногенного характера, пожарной безопасности (ПБ-), в целом обеспечивающая правовую регламентацию действий МЧ-С Р-оссии. Но в последние годы в связи с осложнением социально-экономической обстановки, вызванной мировым финансовым кризисом, деструктивным изменением климата и состояния окружающей среды, расширением сферы ответственности МЧ-С Р-оссии у этого федерального органа исполнительной власти возникли проблемы в правоприменительной практике.

Целью данной статьи является рассмотрение целесообразности создания единого государственного надзора в области гражданской защиты на основе интеграции государственных надзоров в области ГО, защиты населения и территорий от Ч-С и в области ПБ- в единую систему. Мы поддерживаем мысль Ф. Фукуямы о том, что новые административные структуры не возникают сами по себе и не создаются в результате политической борьбы1.

Объективными обстоятельствами, обусловливающими наличие и осуществление современной надзорной деятельности, являются многообразные и постоянно увеличивающиеся угрозы безопасности человеку, обществу, всему человечеству во всех сферах его жизнедеятельности. Отдельно отметим опасности возникновения антропогенных Ч-С. Кроме того, мы не считаем, что наше государство обладает неограниченным количеством ресурсов, и поэтому наведение порядка в использовании национальных ресурсов жизненно необходимо для Р-оссии2.

СУЛИМА

Из многообразия современных угроз вытекает большое количество возможных последствий деструктивных воздействий на социальные системы, т.е. возникновения Ч-С. Широкий спектр задач, возложенны й на системы ГО и Р-СЧ-С, определяет, в свою очередь,

• ¹    Фукуяма Ф. Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке / пер. с англ. – М., 2010, с. 108.

• ²    Кордонский С.Г. Р-есурсное государство: сборник статей. – М., 2007, с. 18–19.

многообразие задач, возложенных на подразделения, осуществляющие государственный надзор в области пожарной безопасности, ГО и защиты от Ч-С.

В настоящее время надзорная деятельность в области гражданской защиты (ГЗ) регламентируется тремя федеральными законами, а положения об осуществлении триады надзоров утверждены тремя постановлениями Правительства Р-Ф1. Исходным фактором исследования послужила зародившаяся в 2006 г. в МЧ-С Р-оссии идея создания в области ГЗ единого государственного надзора (в настоящее время в МЧ-С Р-оссии реализована единая система государственных надзоров, осуществляющих свои функции в областях ГО, защиты населения и территорий от Ч-С и ПБ-)2. Вторым фактором, давшим толчок исследованиям в данной области, является отказ от синонимии терминов «надзор» и «контроль» и принятие контроля в качестве базового термина («государственный контроль») как более общего, соответствующего по своей сущности определениям теории права в сфере контроля и надзора3.

Впервые идея необходимости оптимизации надзорно-контрольной деятельности была высказана президентом Р-Ф в обращении к сотрудникам и ветеранам МЧ-С Р-оссии в 2005 г. Фактически тогда В.В. Путин дал импульс интеграции государственных надзоров в области ГО, ЗНТЧ-С, обеспечения ПБ- в единую систему. На наш взгляд, это предложение было направлено в первую очередь на ограничение «безмерного использования» самим государством общественных и природных национальных ресурсов и в целом укладывается в русло концепции ограниченного государства4.

Впоследствии был разработан, одобрен коллегией МЧ-С Р-оссии и утвержден план реализации указанных мероприятий. В дальнейшем в МЧ-С возникла идея создания единого надзора, сущность которого заключается в выполнении надзорно-контрольных функций на всех объектах защиты одним специалистом-инспектором, способным осуществлять свои полномочия во всех областях ГЗ. Эта идея была положена в основу концепции единого государственного надзора в сфере ГЗ5.

Идея создания единого надзора в указанном толковании в последующем не была реализована в МЧ-С Р-оссии, но реально была создана единая система государственных надзоров (Е-СГН)6. Эта система включает в себя три надзора, объединенных в одном структурном подразделении Министерства – Департаменте надзорной деятельности (ДНД) МЧ-С Р-оссии. Е-СГН включает в себя также подразделения, осуществляющие экспертную деятельность в области ГО, ЗНТЧ-С, ПБ- (экспертные структуры Е-СГН).

Следует отметить, что пропагандируемая в последнее время руководством МЧ-С Р-оссии целесообразность осуществления аудита безопасности предполагает создание единого государственного надзорного органа в области ГО, ЗНТЧ-С и ПБ-. Р-еализация концепции системы единого государственного надзора (СЕ-ГН) в сфере ГЗ дает ряд преимуществ по сравнению с концепцией единой системы государственных надзоров (Е-СГН). Но не только это побуждает развитие в направлении создания СЕ-ГН.

Важным мотивом этого является обостряющаяся необходимость совершенствования законодательства, регулирующего надзорно-контрольную деятельность в области ГЗ. Как показали исследования нормативной правовой базы (НПА-), она в настоящее время имеет существенные не-достатки7. В ней отсутствует четкое сущ- ностное разграничение понятий «надзор» и «контроль». В преобладающей части НПА- имеет место синонимия этих ключевых терминов, которая влечет неопределенность толкований функций органов и должностных лиц, противоречит современным научным определениям сущности надзора и контроля. Следует также указать на неразработанность норм и механизмов правового регулирования надзорно-контрольной деятельности.

Основная идея создания СЕ-ГН заключается в повышении эффективности гос-регулирования безопасности жизнедеятельности населения путем:

– создания единой НПБ- надзорно-контрольной деятельности в области ГЗ;

– гармонизации НПБ- с современной теорией контроля и надзора;

– исключения избыточности и дублирования в деятельности органов госрегули-рования безопасности жизнедеятельности населения путем упрощения структуры этих органов;

– сокращения бюджетного финансирования упомянутых органов;

– учета практики применения норм действующих правовых актов в части надзора и контроля в госрегулировании безопасности жизнедеятельности населения;

– более строгого определения функций органов контроля и надзора;

– ослабления административного давления на бизнес-сообщество;

– исключения проявлений коррупции и взяточничества;

– применения современных технологий оценки опасностей контролируемых объектов и их защищенности от внешних воздействий;

– систематизации законодательства в рассматриваемой области.

Логичным и перспективным видится разработка в Р-оссии нового законопроекта, целью которого станет повышение эффективности госрегулирования безопасности жизнедеятельности населения на основе организационного и правового реформирования структурных подразделений МЧ-С, осуществляющих надзорноконтрольную деятельность в области ГЗ, а также уточнение их функций.

Предметом правового регулирования законопроекта могут стать отношения, на которые направлено госрегулирование безопасности жизнедеятельности населения, включая права и обязанности органов гос- регулирования, организаций и граждан. Законопроект позволит существенно развить систему норм, содержащихся в федеральных законах, регулирующих безопасность жизнедеятельности населения.

Учитывая интеграцию систем ГО и Р-СЧ-С в российскую систему гражданской защиты, термин «гражданская защита» оказывается обобщающим системным базовым термином, позволяющим рассматривать содержание надзорно-контрольной деятельности единым для всех сфер деятельности МЧ-С Р-оссии. На этом основании надзорно-контрольную деятельность в области ГЗ следует понимать как деятельность, обеспечивающую национальную безопасность в чрезвычайных си-туациях1. При этом надзорно-контрольная деятельность выступает одной из функций государственного управления в указанной области. Следовательно, актуализируется проблема систематизации (кодификации) норм и положений, регулирующих отношения, связанные с организацией и осуществлением надзорно-контрольной деятельности государства в области ГЗ2.

В Стратегии национальной безопасности Р-оссийской Федерации до 2020 года указано, что обеспечение национальной безопасности в Ч-С достигается путем:

– совершенствования и развития Р-СЧ-С;

– повышения эффективности реализации полномочий ФОИВ, ОИВСР-Ф, ОМС в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения;

– обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения;

– внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения в местах их массового пребывания;

– разработки системы мер по снижению риска террористических актов и смягчению последствий Ч-С техногенного и природного характера.

Специально укажем законы Р-Ф, содержащие принципы и правовые нормы, регулирующие надзорно-контрольную деятельность государства. Так, Конституция Р-Ф (ст. 72 п. 2.1) определяет совместное ведение Р-оссийской Федерации и ее субъектов в области ЗНТЧ-С природного и техногенного характера. Это установление распространяется на совместное ведение Р-Ф и ее субъектов в части надзора и контроля в области ГЗ.

В Федеральном законе от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 27 «Надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций») определено соответствие государственного надзора и контроля в области защиты населения и территорий от Ч-С с задачами, возложенными на Р-СЧ-С. Целью госконтроля и надзора при этом является проверка полноты выполнения мероприятий по предупреждению Ч-С и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Логическое и специально-юридическое толкование данной статьи позволяет заключить, что она содержит существенные недостатки. Это подтверждается, например, научно-практическим комментарием к ней1. Как следует из этого комментария, в ней отсутствует четкое определение целей надзора и контроля в рассматриваемой сфере деятельности государства, предусматривающей в целом профилактику нарушения законности, предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства, восстановление утраченной законности.

Первый абзац статьи закона содержит юридическую и логическую некорректности («надзор и контроль… проводятся в целях проверки»). Как известно, проверка – одна из составляющих понятия «обеспечение соблюдения законодательства» и, следовательно, не может быть целью надзора и контроля. Обозначение границ надзора и контроля ссылкой на задачи Р-СЧ-С с юридической точки зрения носит отсылочный (бланкетный) характер, создавая неопределенность осуществления надзора и контроля по причине отсутствия четкого определения этих базовых терминов.

Второй абзац действующей статьи закона исключает возможность надзора органами прокуратуры Р-Ф, что не соответствует ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Р-оссийской Федерации», в соответствии с которой предметом прокурорского надзора является исполнение законов всеми органами государственной власти Р-Ф.

В действующей статье закона отсутствуют регулирующие механизмы, соответствующие современной государственной политике внедрения в области ЗНТЧ-С технологии независимой оценки рисков (аудита безопасности).

Статья 27 федерального закона № 68-ФЗ от 21.12.1994 г. носила бы более строгий регулирующий характер в части рассматриваемого предмета деятельности (надзора и контроля) соответствующими органами государственной власти (федерального и регионального уровней), если бы она содержала норму, определяющую: правила установления перечней ФОИВ и ОИВСР-Ф, уполномоченных выполнять надзор и контроль в рассматриваемой отрасли; права и обязанности должностных лиц органов надзора и контроля; порядок осуществления надзора и контроля соответствующими органами и должностными лицами.

Р-азвитием ст. 27 ФЗ от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ явилось Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемого МЧ-С, утвержденное постановлением Правительства Р-Ф от 01.12.2005 г. № 712. Одним из существенных недостатков этого Положения является нечеткое отражение в нем установления Конституции Р-Ф (ст. 72 п. 2.1) о совместном ведении Р-оссийской Федерации и ее субъектов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в т.ч. в части проводимого надзора и контроля в данной области деятельности государства.

Вторым базовым законом в области ГЗ является Федеральный закон от 12.02.1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне». В нем определены задачи, правовые основы их осуществления и полномочия ФОИВ, ОИВСР-Ф, ОМС и организаций в области ГО. Е-го ст. 13 устанавливает, что «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области ГО, осуществляет соответствующее нормативное регулирование, а также специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области ГО».

Из данного текста следует, что ФОИВ, уполномоченный на решение задач в области ГО, имеет право осуществлять надзорные и контрольные функции. Конкретизация этих функций, механизм их реализации в указанной статье отсутствуют.

Содержание надзорно-контрольных функций, порядок их осуществления определены в Положении о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденном постановлением Правительства Р-Ф от 21.05.2007 г. № 305. Но и в данном Положении фигурирует термин «надзор», в его п. 7 допущена синонимия «на поднадзорных (подконтрольных) объектах». Конечно, здесь также возникает вопрос о том, какие органы либо должностные лица выполняют указанные в ФЗ контрольные функции.

Третьим основным законом является Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». В ст. 6 данного закона определяются субъекты надзора, должностные лица органов государственного надзора, находящиеся в ведении ФОИВ, уполномоченных на решение задач в области пожарной безопасности. Статья также определяет перечень органов ГПН, должностных лиц и их права. В ней указывается, что организационная структура, полномочия, задачи, функции и порядок организации и осуществления деятельности органов ГПН регламентируются положением о государственном пожарном надзоре.

Нормы ст. 6 рассматриваемого закона развиваются в Положении о государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Р-Ф от 21.12.2004 г. № 820. Положение определяет цель и задачи ГПН, перечень органов и должностных лиц, их обязанности и ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. В этом документе также допускается синонимия контроля и надзора (п. 20).

В целом правовой механизм регулирования надзорно-контрольной деятельности в области обеспечения ПБ- развит наиболее полно. Однако он пока не гармонизирован с нормами Федерального закона Р-оссийской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с правовыми механизмами проведения независимой оценки рисков (аудита безопасности).

Р-азработка и реализация законопроекта, регламентирующего проведение единого надзора (контроля) в рамках комплексной системы ГЗ, полагаем, позволит:

– снизить риски проявления опасностей военного, природного, техногенного, террористического характера и повысить защищенность объектов;

– сократить бюджетные расходы на деятельность по государственному регулированию безопасности жизнедеятельности населения;

– ослабить коррупционные проявления в разрешительной сфере и в вопросах лицензирования;

– более четко определить контрольные функции государства в области госрегули-рования безопасности жизнедеятельности населения;

– уточнить полномочия и функции контрольно-надзорных органов, реализующих принципы и нормы государственного регулирования;

– повысить воспитательно-предупредительную функцию государства;

– систематизировать законодательство Р-Ф в рассматриваемой сфере деятельности государства;

– гармонизировать НПБ- с современной теорией контроля и надзора.

Обобщенный эффект применения закона заключается в повышении эффективности госрегулирования безопасности жизнедеятельности населения. Мы считаем, что в результате гармонизации контрольно-надзорной деятельности усилится защищенность окружающей среды, повысится готовность государства и общества к предотвращению Ч-С природного и техногенного характера. Явно более эффективным станет реагирование на вызовы террористического и военного характера.

Тем самым российская власть уйдет от ненужных функций и в большей степени сосредоточится на функции контроля и надзора, что характерно для большинства современных государств.