Факторы роста качества жизни населения муниципальных образований ЮФО

Комплексное социально-экономическое развитие территории является одной из основных (первостепенных) задач в муниципальном управлении, так как от результатов его деятельности зависит повышение уровня и качества жизни населения в муниципальных образованиях (МО) — городских округах и муниципальных районах, городских и сельских поселениях.

Руководители крупных МО отмечают, что они научились выживать, но не развиваться, оказывать услуги, но у муниципалитетов нет средств на то, чтобы нормально и качественно ремонтировать и строить новые дороги, чтобы качественно ремонтировать и поддерживать в нормальном состоянии жилье, школы, больницы [8, с. 33].

Социально-экономическое развитие МО как в РФ в целом, так и в ЮФО в настоящее время сильно разнится, что серьезно озадачивает органы государственной власти совместно с органами муниципальной власти находить решения в сложившейся ситуации.

Ресурс местного самоуправления сегодня далеко не реализован — в силу несправедливых межбюджетных отношений. Если полномочия органов местного самоуправления финансируются на 20 %, то это значит, что граждане, которые имели несчастье родиться в Кировской области, а не в Москве, получают 20 % качества жизни, 20 % услуг. Нынешняя система межбюджетных отношений не просто не стимулирует муниципалитеты к самостоятельности, но убивает веру граждан в местное самоуправление и в справедливость вообще [там же, с. 33 — 34].

Выступая на заседании Петербургского международного экономического форума в 2011 г., Д.А. Медведев отметил необходимость децентрализации полномочий, распределения их между уровнями власти, прежде всего в пользу муниципального уровня, включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений [3].

Как известно, МО представляет собой сложную систему, для обеспечения устойчивого социально-экономического развития которой необходимо решение конкретных взаимосвязан- ных задач и проведение анализа существующей социально-экономической ситуации, включая внутреннюю и внешнюю среду.

При проведении анализа комплексного социально-экономического развития МО, как правило, используется большой перечень факторов, который условно можно разделить на две группы: экономическую и социальную. Экономическая группа факторов в силу своей специфики направлена на обеспечение пополнения бюджетных средств, а социальная — на их расходование с целью повышения уровня и качества жизни населения МО. Выявление данных факторов, устранение их негативного воздействия и способствование распространению положительного влияния на социально-экономическое развитие МО является актуальной задачей для всех уровней публичной власти, так как от ее решения зависит выход МО на самодостаточный уровень развития, приводящий к улучшению условий жизни населения.

В настоящее время в законодательстве РФ не предусмотрено само понятие «комплексное социально-экономическое развитие МО», а также не определены базовые элементы, меры, механизмы и этапы обеспечения такого процесса [6, с. 42].

На Западе комплексные плановые документы развития МО формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры» и нацелены прежде всего на повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета путем активизации его конкурентных преимуществ. Планы часто ориентируются на реализацию конкретных проектов, способных вывести городскую экономику на качественно иной уровень. Поиск таких проектов чаще всего лежит в основе стратегий местного развития.

В России пока сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на муниципальном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т. д. Соответственно, центральная задача планов и программ развития российских городов и районов становится двуединой — не только найти ключевые проекты экономического развития, но и параллельно сформировать необходимые условия для их реализации. Поэтому значительное место в плановых документах российских муниципалитетов занимают мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы муниципального управления [7].

Решение задач социально-экономического развития МО ЮФО невозможно без увязывания программ социально-экономического развития страны, регионов и муниципалитетов. Поэтому программы социально-экономического развития МО являются составной частью стратегий социально-экономического развития соответствующих субъектов РФ и федеральных концепций (см. табл. 1).

Данные таблицы 1 показывают, что на федеральном уровне публичного управления в качестве документа, планирующего социальноэкономическое развитие территории (РФ), принимаются концепции, в которых излагается общая философия развития, описываются перспективы и основные подходы к развитию. Смысловая нагрузка и организационная ценность этого документа в том, что в нем декларируется решение предпринимать дальнейшие управленческие действия.

На региональном уровне публичного управления (также рассмотрен макрорегиональ-ный уровень — макрорегион ЮФО) каждый субъект ЮФО принимает стратегии, определяющие приоритетные (стратегически важные для различных групп местного сообщества) направления развития территории проживания и работы, модели развития и системы целей, пути достижения намеченных целей на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации, влияние внешних и внутренних факторов в различных сценарных условиях [7]. В свою очередь, на муниципальном уровне публичного управления принимаются программы развития конкретного МО, в которых раскрывается план действий, обеспечивающий достижение заявленных в стратегии целей.

Следует отметить, что стратегические направления развития субъекта РФ должны быть детализированы в виде стратегических мероприятий и действий МО по достижению целей и задач стратегии. И наоборот, стратегия субъекта РФ должна, опираясь на стратегии МО, обобщать выработанные органами местного самоуправления задачи, видеть полную картину их развития и, в случае необходимости, корректировать долгосрочные планы, показывать МО их стратегическую роль и место в различных процессах и устройстве субъекта РФ [15].

Наличие стратегического плана развития, как индикатора систематической и надежной работы администрации МО, позволяет хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на территории МО, инвесторам прогнозировать перспективы развития своей деятельности [11].

Автором выделяются следующие факторы, влияющие на социально-экономическое развитие (благополучие) МО (см. табл. 2).

В качестве ключевых факторов, влияющих на социально-экономическое развитие МО ЮФО, автором определены экономический уровень му-

Таблица 1

Уровень	Нормативно-правовые акты
Федеральный	Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р); Концепция устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 № 2136-р); Указ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»; и др.
Макрорегио-нальный	Стратегия социально-экономического развития ЮФО на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 05.09.2011 № 1538-р)
Региональный	Стратегия социально-экономического развития Республики Адыгея до 2025 г. (утв. Законом Республики Адыгея от 23.11.2009 № 300); Стратегия социально-экономического развития Республики Калмыкия на период до 2020 г. (утв. Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 30.12.2008 № 465); Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 г. (утв. Законом Краснодарского края от 29.04.2008 № 1465-КЗ); Стратегия социально-экономического развития Астраханской области до 2020 г. (утв. Постановлением Правительства Астраханской области от 24.02.2010 № 54-П); Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. (утв. Законом Волгоградской области от 21.11.2008 № 1778-ОД); Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2020 г. (проект Закона от 24.12.2012 № 273-2012з); Стратегия социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 г. (утв. Постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 30.10.2007 № 2067)
Муниципальный	Программа социально-экономического развития МО «Город Майкоп» на 2009–2013 гг. (утв. Решением Совета народных депутатов МО «Город Майкоп» от 18.12.2008 № 84-рс); Программа социально-экономического развития города Элисты на 2013– 2017 гг. (проект от 28.02.2013); Индикативный план социально-экономического развития МО город Армавир на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. (утв. Решением Армавирской Городской Думы от 29.11.2012 № 399); Программа социальноэкономического развития МО «Камызякский район» на 2011–2013 гг. (утв. Решением Совета МО «Камызякский район» от 29.02.2012 № 144); Прогноз социальноэкономического развития Волгограда на 2013 г. и плановый период 2014–2015 гг. (проект); Программа социально-экономического развития города Ростова-на-Дону на 2013– 2016 гг. (утв. Решением Ростовской-на-Дону Городской Думой от 19.02.2013 № 405); и др.

Примечание. Составлено автором.

Ключевые нормативно-правовые акты обеспечения комплексного социально-экономического развития МО ЮФО

ниципалитета и его населения, финансовая стабильность жизнеобеспечивающих предприятий, обеспечение наполнения и рациональное использование бюджетных и внебюджетных средств, инвестиционная привлекательность территории МО, социальная активность граждан, уровень развития социальной сферы. В совокупности их воздействие определяет устойчивость как положительной, так и негативной социально-экономической динамики, что подтверждается в случае как благополучных, так и депрессивных МО.

Анализ научных публикаций, мнений экспертов и руководителей МО позволил выявить следующие основные проблемы, мешающие социально-экономическому развитию МО ЮФО (см. табл. 3).

Одной из главных (типичных) проблем местного самоуправления по-прежнему остается низкий уровень бюджетной обеспеченности. У му ниципалитетов, как правило, не более 28 % местного бюджета составляют собственные источники формирования. В 2011 г. уровень покрытия расходов местных бюджетов (2,9 трлн руб.) за счет собственных источников составил всего 39,2 % — ровно в два раза ниже, чем уровень покрытия консолидированных бюджетов субъектов РФ (78,1 %). Причем поступления от местных налогов составляют всего несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,8 % от земельного налога и 0,2 % от налога на имущество физических лиц) [9, с. 38].

Конечно, все разнообразие проблем устойчивого развития МО отнюдь не исчерпывается приведенным перечнем и требует более основательных и масштабных исследований, однако предельная актуальность обозначенных проблем придает таким исследованиям статус совершенно необходимых.

Таблица 2

Группы факторов среды МО ЮФО, оказывающих влияние на его социально-экономическое развитие, и цели их анализа

Экономические факторы	Социальные факторы
Цель анализа – диагностика и учет имеющихся ресурсов, возможностей реализации реального самоуправления и саморазвития, направлений и перспектив социально-экономического развития МО	Цель анализа – диагностика и учет тех проблем, которые могут возникнуть при разработке и реализации планов и программ развития МО
Состояние экономики МО; финансовый потенциал МО; муниципальный бюджет; межбюджетные отношения; ресурсный потенциал МО; степень бюджетно-налоговой автономии регионов и муниципалитетов; приближенность / удаленность МО от транспортных магистралей *; инвестиционная привлекательность территории МО; уровень доходов населения МО; достигнутый уровень взаимодействия органов муниципальной власти с населением МО **; административно-территориальный статус МО; стратегия развития МО; состояние нормативноправовой базы; достигнутый уровень экономического развития МО; общая экономическая ситуация в РФ в целом и в ЮФО в частности; подходы к управлению экономическим развитием в РФ в целом и в ЮФО в частности	Численность населения МО (демографическая ситуация); достигнутый уровень взаимодействия органов муниципальной власти с населением МО; степень социального обеспечения населения МО; достигнутый уровень социального развития МО; общая социальная ситуация в РФ в целом и в ЮФО в частности; подходы к управлению социальным развитием в РФ в целом и в ЮФО в частности