Факторы стабильности Германии в Евросоюзе в период 2020–2024 гг.

Введение. Правящая коалиция Социал-демократической партии Германии, «Зеленых» и Свободной демократической партии Германии, «решившаяся на больший прогресс» (“Mehr Fort-schritt wagen“)1, просуществовала неполный срок полномочий c официального назначения правительства президентом ФРГ 8 декабря 2021 г. по 27 декабря 2024 г., когда глава государства официально распустил бундестаг и назначил досрочные выборы в 2025 г. Основные усилия, которые «светофорная коалиция» (называемая так по цветам партийной символики) успела предпринять в свой короткий трехгодичный период во власти, были связаны с Европейским союзом.

Так, был сохранен курс предыдущих правительств на адаптацию бюджета объединения. Продолжались попытки реформировать назначения в Еврокомиссии, внедрить систему двойного квалифицированного большинства как практику голосования в Совете ЕС по всем вопросам, укрепить национальное законодательство за счет Европарламента. Вопросам институтов и интеграционных процессов Евросоюза посвящено немало работ именитых отечественных авторов – Ю.А. Борко, О.В. Буториной, Н.Ю. Кавешникова1 (Буторина, Борко, 2022).

Правительство О. Шольца также определило новые европроекты, которые сводили воедино цели по восстановлению экономики в постпандемийный период, проекты в сфере экологии и обеспечения конкурентоспособности. Аспекты германской политики в Евросоюзе подробно исследовались сотрудниками Центра европейских исследований ИМЭМО РАН и Центра германских исследований ИЕ РАН (Белов, 2023; Германия в евроинтеграционных и трансатлантических процессах …, 2021).

Обрывистость политики Германии в отношении Европейского союза, незавершенность проектов, связанная с пертурбациями и нестабильностью в высших эшелонах власти, сопровождавшие страну в последние годы, представляют интерес в плане фиксирования как минимум основных элементов и ошибок «европейской политики светофорной коалиции». Основными тормозившими факторами оказались: недостаточность государственной идеологической поддержки, низкий эффект проектов для абсолютных показателей экономики и отсутствие подчиненности социальному или интеграционному курсу прошлых правительств2.

Основные направления политики канцлера О. Шольца в Европейском союзе . Германия в период перехода власти от А. Меркель к О. Шольцу продолжала распространять свое влияние в Евросоюзе в рамках выработки решений в сфере бюджетной политики во время председательства в Совете ЕС в 2020 г. Задача на тот момент министра О. Шольца состояла в закреплении появившейся с подачи канцлера ФРГ А. Меркель и президента Франции Э. Макрона перспективы по развитию постпандемийной европейской экономики. Всего для утверждения плана по восстановлению экономики «Новое поколение ЕС» и многолетнего финансового плана 2021–2027 гг. германскому председательству второй половины 2020 г. понадобилось 4 заседания на министерском уровне. В итоге проект был утвержден в своем изначальном июльском виде с малыми изменениями в соответствии с германо-французским предложением. По сравнению с инициативой Еврокомиссии от февраля 2020 г. в новой версии отражался рост расходов на политику сплочения (+7 млрд евро) и на аграрную политику (+8,1 млрд евро) при сокращении статей «внутреннего рынка, инновации, цифровизации» (–7,9 млрд евро), «миграции и контроля границ» (–8,4 млрд евро), «безопасности и обороны» (–6,2 млрд евро), «соседства и мира» (–4,3 млрд евро). Государства – члены Евросоюза согласились с предложениями, получив заверения, в том числе от председательствовавшей на тот момент Германии, в дополнительных на период 2021–2027 гг. вливаниях в экономику (Becker, 2020).

В итоге в 2022 г. Германия заплатила на 19,7 млрд евро больше в бюджет ЕС, чем получила из него, а в 2023 г. нетто-экспортер «оставил» в Евросоюзе 17,4 млрд евро3. Для сравнения, в бюджет ЕС в 2012 г. Германия внесла 22,8 млрд евро (Becker, 2022: 293–299).

Требующий больших вливаний (около 40 % бюджета Евросоюза) аграрный сектор отражен в Единой сельскохозяйственной политике ЕС. Из бюджета объединения по плану на 2021–2027 гг. в германский сельскохозяйственный сектор ежегодно поступает в среднем 6,2 млрд евро4. В 2012 г. страна получала из сельскохозяйственного фонда 5,4 млрд евро, в 2019 г. – 5,6 млрд евро. C 2023 г. ведется отсчет новой реформированной аграрной политики ЕС с обязательными экологическими стандартами по «зеленой сделке» и разделением поступлений на прямые платежи фермерам и сельскохозяйственные проекты, одобренной органами Евросоюза. Аграрный статус-кво в Европе сохраняется с крупной долей производства продукции, сконцентрированной в Германии. В 2022 г. Германия собрала 43,3 млн т зерна. В 2023 г. экспорт пшеницы составил 11,7 млн т, а импорт – 12,451. Федеральные земли также продолжили получать поддержку из фонда сплочения ЕС на сумму в 11 млрд евро в период 2021–2027 гг.2

На рубеже 1980-х и 1990-х гг. во времена Ж. Делора Германия начала платить больше в ЕС, чем получать оттуда. К 1995 г. сальдо нетто ФРГ снова выправилось за счет значительных вливаний из структурного фонда ЕС в экономику новых земель Германии. Чрезмерный нетто-экспорт был выровнен введением евро, а также решениями по распределению голосов в евроорганах. В 2007–2013 гг. правительство Германии намеревалось удерживать выплаты в бюджет ЕС на уровне 1 % своего внутреннего валового продукта (ВВП). В дальнейшем эта идея превратилась в то, чтобы бюджет ЕС стал равняться 1 % от валового национального дохода (ВНП) Евросоюза. Как и в случае с процедурой принятия решений в Совете ЕС, выгоды от бюджетной политики поддерживают общую функцию объединения и дают некоторые гарантии малым странам за счет крупных.

Германская политика ценностей в ЕС . Наряду с бюджетными инструментами была продолжена реализация различных механизмов финансового контроля. Методом борьбы за политическое влияние и насаждение «ценностной политики» в ЕС по-германски стала борьба с нарушениями верховенства права. В ноябре 2020 г. было достигнуто согласие Совета ЕС, Евросовета и Европарламента в вопросе политической обусловленности выделения бюджетных ассигнований ЕС с четким адресатом в виде стран Центральной и Восточной Европы³. В фокусе внимания германского председательства 2020 г. все время находились Польша и Венгрия, власти которых обвинялись в авторитарном управлении, недемократичности, финансовой непрозрачности деятельности и к тому же блокировали принятие многолетнего бюджета Евросоюза. С 2017 г. Германия проводит в рамках ЕС по отношению к ним политику «кнута и пряника»: 137 млрд евро для Польши и 30 млрд евро для Венгрии были заморожены. Весной же 2024 г. под предлогом смены правительства механизм был отменен в отношении Польши. А в декабре 2023 г. комиссией в пользу Венгрии за движение в «правильном» направлении в реформе юстиции были разморожены 10 млрд евро⁴. В том же месяце произошел характерный для отношений между «ядром организации» и странами Центрально-Восточной Европы (ЦВЕ) случай, когда венгерский премьер-министр В. Орбан покинул переговоры на саммите ЕС для «кофе-паузы», а оставшиеся лидеры под главенством канцлера О. Шольца оформили «консенсусное» решение по новому пакету антироссийских санкций и запуску переговоров с Украиной и Молдовой по вступлению в ЕС. В 2024 г. квалифицированным большинством против голосов Польши и Венгрии приняли Пакт о миграции и предоставлении убежища⁵.

В вопросе миграции в Европе Германия была в числе заинтересованных в нормальном функционировании Дублинского соглашения6, с помощью которого лучше регулировалось, кто попадет в ФРГ. В связи с наплывом беженцев в 2015 г. был апробирован принцип перераспределения иммигрантов по странам Евросоюза, что также шло на пользу ФРГ. В 2019 г. было объявлено о дальнейшем реформировании Общеевропейской системы предоставления убежища. Этот, уже третий, новый этап в миграционной политике можно понимать как общемировой тренд на ограничение миграции, депортацию беженцев, отказ в массовом предоставлении убежища.

Пакт о миграции и предоставлении убежища представляет собой 10 законодательных инициатив и обязательство для государств – членов ЕС соблюдать все аккумулированные за годы миграционной политики формы солидарности: осуществлять прием беженцев из общего пула

ЕС, поддерживать выплаты на миграционные проекты и штрафы за отказ переселения в расчете 20 тыс. евро с беженца, осуществлять оперативную и техническую поддержку в кризисных случаях. С созданием Агентства Европейского союза по вопросам убежища миграционная политика стала более жесткой – в декабре 2024 г. 14 стран Евросоюза, включая Германию, приостановили рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища от сирийцев. Ежегодно в ЕС поступает 1 млн заявок. Хотя четверть всех мигрантов пытаются получить убежище сразу в Германии, в 2024 г. Федеральное ведомство по делам миграции и беженцев зарегистрировало на 28,8 % меньше первых заявок, чем в 2023 г. Для Германии основным вопросом остается, будет ли обеспечена нормальная работа механизма распределения беженцев (Dreyer-Plum, 2024). Квотированного распределения так и не появилось. Германия продолжит добиваться его создания. Осталась нагрузка на страны, чьи границы совпадают с внешним периметром ЕС. В новом пакте эту нагрузку попытались распределить, создав пул солидарности и дополнительные органы с персоналом, подчиняющимся Брюсселю.

Проекты институциональных изменений . В 2007 г., на момент своего первого председательства в Совете ЕС в XXI в., Германия придерживалась принципа передачи полномочий федерального правительства на наднациональный уровень, в том числе с целью своего позиционирования в институтах глобального управления. Для этого ей необходимо было модернизировать процесс принятия решений.

Голосование двойным квалифицированным большинством в Совете ЕС, поддержанное в Лиссабонском договоре1, ФРГ давно намеревалась распространить на все сферы деятельности объединения. На этих позициях стояло и недавнее правительство «светофорной коалиции» особенно в сфере внешней политики и по ряду других направлений. Получаемые 18,7 % в ходе распределения голосов по численности населения ФРГ позволяли объединяться с двумя-тремя крупными игроками для принятия решений с поддержкой минимум 15 из 27 стран, в которых проживает 65 % населения ЕС. За период с 01.01.2010 по 31.12.2023 из 1 358 голосований в Совете ЕС Германия только 28 раз высказывалась против и 35 раз воздерживалась (в сумме 63 раза), что немногим меньше других стран, у которых выражение недовольства в среднем составило 80– 100 отказов – свидетельство стабильности данного механизма (Wimmel, 2024).

Если посмотреть на суть бойкотов, то в 2024 г. после нескольких раундов переговоров и без итоговой поддержки Германии в виде резолюций и директив было решено, например, не допускать на рынок новые машины с двигателем внутреннего сгорания (ДВС) с 2035 г., принять закон ЕС о цепочках поставок, запретить импорт товаров из китайского Синьцзяна, продлить разрешение на использование глифосатных удобрений до 2033 г. Однако появившийся в зарубежных политологических кругах взаимосвязанный с этими итогами термин German vote («голосование по-немецки»), характеризующий германскую модель затягивания решений и вынужденной доработки законопроектов в том числе из-за разногласий внутри национального правительства, остается сильно переоцененным. Намного важнее, что в процессе анализа курса страны в Европейской организации становится ясно, что эти неудачи при подсчете голосов или в собственной идентификации среди государств-членов компенсируются за счет программ, которые уже много лет работают на ФРГ.

И против самой Германии нередко запускаются санкционные процедуры (Vertragsverletzungs-verfahren), которые инициирует Еврокомиссия, они могут доходить до рассмотрения в Европейском суде. Вынесение решения зачастую длится годами. В разные годы Германию хотели привлечь к ответственности за взимание с иностранных автомобилей платы за использование национальных автобанов, установку программного обеспечения (ПО) в автомобилях, в частности, компании Фольксваген; за манипуляции с выхлопами («дизельгейт»); за использование удобрений; за нарушение правил конкуренции. Помимо Польши и Венгрии, рекордное количество неурегулированных санкционных процедур по одному из последних докладов наблюдается у Италии2. Как и в случае с некоторыми упомянутыми результатами голосований в Совете ЕС, проведенными против воли Германии, эти вопросы не имели приоритетности в период председательства ФРГ, поэтому не входили в своеобразный механизм работы Германии со структурами Евросоюза.

Новые направления работы Германии в ЕС. В период председательства Еврокомиссии Ж.-К. Юнкера экономисты из окружения люксембуржца рекомендовали увеличивать государственные капиталовложения (public investments), вступив в игру с Германией, в которой исторически был развит «долговой тормоз» и «черный ноль». Яркий лозунг на увеличение расходов в эпоху насаждавшейся глобализации строился вокруг «историй успеха» совместных производств военных еврофайтеров «Тайфун», гражданских Airbus, железнодорожных поездов и фармацевтических продуктов. Ж.-К. Юнкер объявил об «инвестиционном плане Еврокомиссии для Европы» на 315 млрд евро. Германия вступила в дискуссию, предложив поучаствовать в размере 89 млрд евро, выступила с почти сотней инициатив, как потратить деньги. Помимо всего прочего, план предполагал, что к 2020 г. меры смогут создать 1,4 млн новых рабочих мест и увеличить ВВП ЕС на 1,3 %, то есть практически на целый многолетний бюджет. Зонтичный термин «конкурентоспособность», рассматриваемый в комиссии У. фон дер Ляйен и правительстве О. Шольца как приоритетный, получил новое развитие. В период правления А. Меркель речь шла о «европейских чемпионах». Запрет Еврокомиссии на объединение компаний «Алстом» и «Сименс» свидетельствует о том, что создать их не получилось, и теперь европейцы снова подошли к новому президентскому сроку Д. Трампа без ответа американским транснациональным компаниям (ТНК).

На смену размышлениям о крупных ТНК с подачи Франции и Германии пришли так называемые «Важные проекты общего европейского интереса» (Important Projects of Common European Interest – IPCEIs) (Bora, Schramm, 2024). Первая одобренная программа в рамках этой ветви индустриальной политики касалась микроэлектроники в 2018 г., и к 2024 г. она распространилась на все передовые технологические проекты под эгидой Еврокомиссии – предполагалось аккумулирование государственных средств в размере 37,2 млрд евро и привлечение частных инвестиций на 66 млрд евро1. Что важно с точки зрения заявленной темы, все проекты ориентированы на ниши, в которых Германия по крайней мере в технологическом плане имеет преимущество в Европе: более 40 млрд евро из указанной суммы уже сконцентрированы на проектах в области водорода. Если в 2020 г. Германия произвела 2,09 млн т водорода2, по итогу 2023 г. – уже 3,036 млн т3. В настоящий момент страна входит в тройку лидеров в Европе по производству водорода.

Заключение . Несмотря на убедительные показатели по рассмотренным направлениям, Германия теряет свое место лидера в Европе. Страна не только больше не следует по «проторенной дороге» традиционных программ из прошлого ЕС, но и не может закрепить успех на новых направлениях. Программа второго срока председательства в Евросоюзе выглядит уже намного более тусклой, чем обещанная европейцам «высадка на Луну»⁴. Сложности для новых таких проектов приготовила и республиканская администрация Д. Трампа. Более того, осложненная внутриполитическая ситуация в Германии не позволит властям сконцентрироваться на европроектах.

Следует заключить, что традиционное для Германии строгое соблюдение бюджетной политики, включая развитие аграрного сектора, наделение национального бизнеса политическим ресурсом, внедрение собственных политических агентов в структуры брюссельской евробюрократии, включая ставку на главу Еврокомиссии, могут на некоторое время укрепить лидерское положение Германии в Евросоюзе, однако ее позиции все более уходят в прошлое.