Федеральные территории как новация политики пространственного развития в Российской Федерации

Включение в число недавно принятых изменений и дополнений в Конституцию РФ такого нового для нашего государственного управления института, как федеральные территории (далее – ФТ), в полной мере отвечает общей направленности этих новаций – усиление единства и взаимодействия системы государственного и муниципального управления. При этом надо отметить, что это единство в новой редакции Конституции РФ материализуется в понятии публичной власти, которое ранее также не присутствовало в наших конституционных текстах, законах и иных нормативно-правовых актах.

Институт федеральных территорий отражен в ч. 1 ст. 67 новой редакции Конституции РФ, согласно которой в стране в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Предполагается, что данным законом будут также определяться организация и порядок функционирования публичной власти на ФТ. Однако дело, конечно, не сводится к тому, чтобы через институты публичной власти и федеральных территорий сделать дополнительные формальные акценты на необходимости совместных усилий и солидарной ответственности Федерации, ее субъектов и системы местного самоуправления за решение задач хозяйственного и социального развития. Суть указанной конституционной новации в том, что учреждение института ФТ еще более расширяет инструментарий федерального воздействия и регулирования в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований в России.

Выделение одной или нескольких ФТ (или федеральных округов) на различных правовых и административно-территориальных условиях и с различными системами управления представлено в пространственной организации ряда стран мира. В практике многих федеративных государств статус ФТ, входящей в число прочих субъектов или не входящей в него, часто придается столичным городам (США, Австралия, Венесуэла). Аналогичным статусом также наделяются малонаселенные регионы той или иной страны, не обладающие потенциалом для создания обычной сети муниципальных образований и/или полноценного субъекта и по каким-то причинам (например, географическая отдаленность) не имеющие возможности быть включенными в состав других субъектов. Подобные территории характеризуются действием особых органов публичной власти и, главное, преобладающим подчинением федеральному центру. Так, в США существует ряд ФТ, находящихся под контролем федерального правительства, являющихся административными единицами и не входящими в состав какого-либо штата [1].

Например, федеральным округом Колумбия (куда входит и столица США - г. Вашингтон) управляет муниципальный совет из 13 человек во главе с мэром, однако Конгресс США обладает верховной властью над округом и может отменять нормативно-правовые акты, принятые советом округа. Это дает основания сделать вывод, что жители округа имеют меньше прав на местное самоуправление, нежели жители прочих штатов США. У округа есть не имеющий права голоса депутат в Палате представителей Конгресса США. До ратификации 23-й поправки к Конституции США в 1961 г. жители округа не имели права голоса на выборах президента США.

В Австралии и Канаде существование федеральных территорий связано с наличием в этих странах ряда труднодоступных регионов, где неизбежно возникают сложности с организацией управления социально-экономическим развитием этих территорий, с поддержанием их благоприятного экологического состояния и пр. В состав Индии входит 8 ФТ, включая столицу государства - г. Дели. В Бразилии ФТ являются частью федерации, но не обладают таким конституционно-правовым статусом, как ее субъект.

В пределах социально-экономического пространства РФ также есть территории, не приспособленные для «общепринятых» институтов регионального и муниципального управления. Например, такой зоной выступают Арктические территории страны. Однако это не снимает необходимости дать ответ на вопрос о том, какой видится роль института ФТ и какое место они должны занять в структуре российской федеративной государственности.

После появления в обновленном тексте Конституции РФ указания на возможность создания федеральных территорий возникли вопросы, касающиеся правовых, экономических и институциональных аспектов позиционирования этого института в системе российской федеративной государственности и его использования в практике государственной политики пространственного регулирования. Так, следовало определить, где пространственно рациональное место федеральных территорий в стране? Будут ли они находиться в пределах одного субъекта Федерации или нескольких, полностью или частично утрачивая при этом прямое властно-управленческое взаимодействие с этими регионами? Будут ли ФТ вообще выведены за пределы территорий субъектов? Тогда, по сути, будет сформирован новый тип субъектов Федерации, или, точнее, ее административно-территориальных составляющих, а само федеративное устройство государства утратит целостность (единообразие) по всей территории.

Попытки провести регулировку институтов публичной власти в ситуации особенностей пространственного развития предпринимались в Российской Федерации и ранее. Примером может служить ряд положений закона об общих принципах организации местного самоуправления [2]. В документе изначально определялись особая категория поселений с низкой плотностью населения; особые условия формирования и функционирования муниципальных образований на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Элементы усиленного федерального контроля и регулирования в настоящее время заметны в таких институтах, как ЗАТО, особые экономические зоны, территории опережающего развития и пр. Однако главное в том, что создание разного рода «зон» и «территорий» происходит вне функционального целеполагания. Другими словами, без привязки различных типов «особых» территорий к задачам государственной политики регионального развития, специфическим условиям регионов страны.

Некоторые ответы на вопрос о сути и перспективах ФТ дает первый эксперимент с созданием федеральной территории «Сириус» (Краснодарский край) на базе целевого федерального закона [3]. Анализ этого документа позволяет выделить несколько принципиальных моментов, которые, видимо, затем составят и основу общего законодательства по данному институту пространственной организации. Так, закон определяет ФТ как имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности.

Предполагается, что ФТ «Сириус» будет иметь собственные устав, совет и бюджет, хотя источники его формирования не вполне ясны (или только местный бюджет, или некие дополнительные трансферты и налоговые отчисления). В рамках этой территории создается система органов публичной власти, которым будут переданы полномочия субъекта Федерации, в том числе по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Анализ регулятивных положений по ФТ «Сириус» показывает, что в данном случае следует ожидать заметного ограничения властных полномочий субъектов Федерации в пределах федеральных территорий.

Еще больше вопросов возникает относительно того, как в пределах ФТ будет реализовываться право населения на местное самоуправление, которое также составляет один из важнейших институтов демократического государства федеративного типа. Надо сказать, что в последние годы был заметен тренд к отказу от принципа универсализма в организации и деятельности институтов местного самоуправления в стране и поддержания равного права всех граждан на участие в таком самоуправлении, получение его услуг и поддержки и пр. Формально в ст. 10.1 ФЗ № 131 записано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Однако из этой формулы не следует, что это осуществление повсеместно должно быть единообразным, в том числе по кругу решаемых органами местного самоуправления в каждом из типов муниципальных образований проблем местного значения.

В настоящее время так и получается на деле. Уже сейчас глава 11 ФЗ № 131 содержит 10 статей, касающихся специфики организации местного самоуправления в пределах различных «особых» территорий и публично-правовых образований. В большинстве случаев эта «особость» сводится к передаче части полномочий органов местного самоуправления иным структурам как государственного характера, так и негосударственного. Теперь сюда должны добавиться и аналогичные по сути особенности (ограничения) функционирования местного самоуправления в пределах ФТ. «Единое муниципальное пространство» страны, для формирования которого было потрачено столько усилий, снова в значительной мере разрушается.

Исходя из конституционных гарантий местного самоуправления (которые адресуются населению, как и многие гарантии социального характера), полагаем, что всякого рода односторонние «усечения» полномочий местного самоуправления сверху, чем бы такие действия ни мотивировались, недопустимы. В соответствии со ст. 133 Конституции, местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. «Федеральное вмешательство» в развитие отдельных регионов и муниципальных территорий, при всей его востребованности в силу тех или иных обстоятельств, не может ущемлять права граждан на местное самоуправление [4]. Вполне возможно, что в том или ином случае население может быть готово пойти на сокращение полномочий «своего» муниципалитета и собственных прав в этой сфере в расчете на некоторые иные выгоды и преимущества. Однако эта готовность должна быть подтверждена результатами местного референдума.

Процедуры принятия Конституции РФ 1993 г. и поправок к ней в 2020 г. подтвердили мощный позитивный эффект прямого участия населения в одобрении важнейших документов государственного и общественного характера. Полагаем, что этот эффект может быть продуктивно востребован на всех уровнях публичной власти, в том числе при необходимости получить согласие граждан на создание различных зон, территорий, если это каким-то образом касается изменения или тем более сокращения полномочий органов местного самоуправления данных территорий.

Ссылки:

Редактор: Тюлюкова Мария Олеговна Переводчик: Мельников Евгений Вячеславович