Федеральный президент Германии в эволюции внешней политики XXI века

В Федеративной Республике Германии должность президента появилась 12 сентября 1949 г., 75 лет назад. В соответствии с Основным законом (ОЗ), Конституцией ФРГ1, глава государства получил широкие полномочия во внутренней и внешней политике. Изменения влияния фигуры «первого лица» исследовались учеными на примере президентов европейских государств в связи с электоральными процессами, конституционными решениями, изменениями в партийном ландшафте. В Германии на фоне кризиса народных партий, исторически низкого рейтинга канцлера и его кабинета ведущий немецкий журнал «Шпигель» уже несколько лет подряд фиксирует поддержку деятельности нынешнего президента, оценивая ее в 60–70 %1. Такие показатели наблюдаются на фоне политического оппортунизма, который заключается в потере национальных интересов, среди которых – сильная ориентированная на экспорт экономика, устойчивая социальная система, узнаваемый стиль ведения внешней политики.

В исследовании работы Йоханнеса Рау, Хорста Кёлера, Кристиана Вульфа, Йоахима Гаука, Франка-Вальтера Штайнмайера назрела необходимость использовать макроисторический подход, позволяющий вписать деятельность первых лиц страны в более широкий контекст происходящих в современном мире событий. По большей части эта когорта вошла в большую политику уже после объединения Германии, а в новой реальности президент этой страны начал уделять все больше времени кризисам, глобализационным процессам, в основе которых лежат международные причины. С учетом этого основной фокус в настоящем исследовании сделан на внешнеполитических аспектах деятельности и динамике изменения влияния на них федерального президента ФРГ на протяжении последней четверти века.

Рассмотрение внешней политики президента ФРГ и анализ эмпирического и теоретического материала представляются весьма сложными в силу факторов, относящих эту сферу государственного управления преимущественно к компетенциям правительства и канцлера. Политолог Карл-Рудольф Корте подробно исследовал соотношение ролей федерального президента и других представителей исполнительной власти во внутриполитической жизни Германии (Korte, 2019). Другие вопросы президентства, а также библиографические справки о главах государства XX в., за отсутствием хрестоматийной литературы, наиболее подробно освещены журналистами Мартином Зюскиндом и Гюнтером Шольцем (Scholz, Süskind, 2003).

Президент и правительство Германии . В ФРГ функции президента распространяются на приведение к присяге канцлера и правительственного кабинета, роспуск парламента в случае его конфликта с правительством и назначение канцлера при третьей неудачной попытке формирования последнего (статья 68 и 88 ОЗ). В первый раз институт президентства столкнулся с подобной ситуацией в 1982 г., когда после десятилетия крайне уверенного подъема во внешней политике Германии и менее успешного социального и экономического внутриполитического развития президент ФРГ Карл Карстенс обеспечил транзит власти от Социал-демократической партии Германии (СДПГ) к правоцентристскому блоку, включающему Христианско-демократический союз Германии (ХДС) и Христианско-социальный союз в Баварии (ХСС). Идея о том, что президент ФРГ выполняет функции своеобразного сейсмографа в вопросах политико-партийных предпочтений в руководстве Германии была нова, но сейчас уже логически доказана исследователями (Bergmann, 2022). Заметно могущество партийных собраний, где, выбирая из всего каких-нибудь 15 политиков, могут решить, кто возглавит партию, а кто станет канцлером (или президентом).

По воспоминаниям последнего спичрайтера Гельмута Шмидта, падение канцлера было предопределено из-за его нацистского прошлого, потери репутации, наличия более сильных претендентов на власть (Thies, 1988). Хотя в данном контексте речь шла только о Гельмуте Коле, арбитром в тот период выступал именно президент Карл Карстенс. C лета 1982 г. по весну 1983 г. велась усиленная работа в его аппарате – политик не только подготовился к объявлению 6 января роспуска бундестага и назначению на март того же года новых выборов, но и вел активное внешнеполитическое планирование. Пока в Бонне и европейских столицах нарастало антивоенное движение и звучали «манифесты мира» против реализации «двойного решения» НАТО, Карл Карстенс вел свою игру в условиях парализованного правительства: посещал КНР, Италию и Ватикан, Советский Союз, Францию, Югославию, США.

В июле 2005 г. история с привлечением президента к его непосредственным обязанностям по организации новых выборов повторилась после выраженного большинством депутатов парламента вотума недоверия канцлеру Герхарду Шредеру. А в начале 2018 г. из-за затягивания свободными демократами переговоров по формированию правящей коалиции президент был вынужден поручить СДПГ и блоку ХДС/ХСС сформировать правительство на предстоящие 4 года. Выдвигаемые чаще председателями партий, избираемые членами Федерального собрания (коллективный орган депутатов бундестага и бундесрата) и постоянно взаимодействующие с партиями в периоды своих сроков президенты ФРГ стали объектом для активных научных исследований.

В соответствии с Конституцией лидер страны ратифицирует договоры с иностранными государствами, принимает верительные грамоты зарубежных послов и отправляет собственных в другие страны, встречается с иностранцами в Германии, совершает поездки за рубеж, может объявить «состояние обороны». Полномочия на представительство страны распространяются и на признание государств и правительств, установление или прекращение дипломатических отношений, внешнеполитические заявления.

Работа с правительством по международным темам построена следующим образом: президент получает наработки кабинета министров и МИД ФРГ, сообщения канцлера о политических и государственных делах, а глава администрации президента участвует в заседаниях правительства. Также функционирует институт президентского покровительства международным проектам и инициативам.

Главная особенность участия федерального президента в формировании стратегии внешней политики – фиксирование и формализация международных идей, общение с дипломатами и главами государств, определение внешнеполитического лейтмотива своего президентства, поездки за рубеж. И в этом заслуга помощников лидера государства, в том числе спичрайтеров в администрации (Bundespräsidialamt) (около 200 человек). Рефераты под номерами 20 (Америка и Ближний Восток), 21 (Европа, Кавказ, ЦА), 22 (Африка, Азия, Океания) подают президенту свои предложения, курируют послов регионов, политические изменения в этих странах1.

Внешняя политика президента: последние 25 лет . Период 2000–2005 гг. характеризовался для Германии достаточно сбалансированным набором соглашений и международных договоренностей в технической сфере, по сотрудничеству правоохранительных и полицейских структур, борьбе с терроризмом, криминалом. Впрочем, наиболее активно шла работа над отдельными культурными и инфраструктурными проектами с иностранными государствами. В мире происходили такие события, как война в Косово, теракт 11 сентября 2001 г., операция в Ираке, введение общей валюты евро на территории ЕС. Президентом Германии в это время был Йоханнес Рау (1999–2004), который шел к власти с 1987 г. как кандидат в канцлеры, а в 1994 г. – в президенты. Инаугурация Й. Рау проходила 11 июля 1999 г. и, хотя бомбардировки Югославии являлись в тот момент не столь отдаленным прошлым, президент не дал им должной оценки и в дальнейшем не подводил итоги кампании и не делал ревизии косовских событий. В первые месяцы после вступления в должность он посетил США, Турцию и страны Ближнего Востока, после чего отправился в Грецию и соседние с ней государства. Появилась практика встреч так называемой группы Аррайолуш (Arraiolos-Gruppe) – ежегодного собрания президентов государств – членов ЕС с парламентской формой правления. Она поддерживается до сих пор.

Уже в 2000 г. Й. Рау начал подводить некоторые итоги политики своей страны. Спустя 10 лет после падения Берлинской стены он считал, что Германия все еще находится в поиске нового регионального и мирового порядка, чтобы избежать войны. Само понятие потенциального международного конфликта рассматривалось им как «случай реальной опасности» (Ernstfall), с которым приходится жить и к которому всегда нужно иметь повышенную готовность. При этом он видел мир и добрососедство как лейтмотив внешней политики ФРГ, признавал, что обозначился закат эпохи холодной войны, конец противостояния по линии Запад – Восток (Rau, Lutz, 2000).

3 июля 2000 г. во время визита генсека ООН Кофи Аннана в Берлин Й. Рау сформулировал 8 «основ» внешней политики Германии, или так называемые «экстренные задачи мира» (Ernstfälle des Friedens)2. Изучив предлагаемые в этой речи принципы, среди которых – демократия, права человека, память и прощение (политика памяти), предотвращение кризисов, социальная рыночная экономика, политика содействия развитию, культурный диалог и добрососедство, федерация, защита окружающей среды, можно предположить, что они надолго закрепились во внешней политике ФРГ. Однако большинство из них, в частности, поддержание добрососедства и диалога культур в мире, единоличный контроль за своими экономическими связями и социальной рыночной экономикой на фоне глобальных процессов, использование демократии и прав человека только для объединения со странами, не прошли испытание на прочность.

«Классическими» для Й. Рау стали так называемые «Берлинские речи» – ежегодное обращение президента, практиковавшееся им с 1997 по 2011 гг. В основном, в нем предлагались способы встраивания Германии в глобальные процессы3. При всех внешнеполитических наработках

Йоханнес Рау не реагировал на международные события, апеллировал к «политике смыслов». Для сравнения в то же время социал-демократ канцлер Г. Шрёдер успешно осуществлял энергетические, культурные и бизнес-проекты за рубежом, которые имели по крайней мере среднесрочный эффект для страны.

На следующем этапе, обозначенном временными рамками с 2006 по 2011 гг., Германия уделяла уже значительно большее внимание техническому, военному и оборонному международному сотрудничеству, вопросам беженцев и нелегальной миграции, здравоохранению. Об этом свидетельствуют подписанные в этот период договоры, представленные в «Ежегодном обзоре соглашений» Вестника министерства юстиции ФРГ (Bundesgesetzblatt – Fundstellennachweis B)1. В русле правительственной политики действовал и Хорст Кёлер (президент Германии в 2004–2010 гг.), но комментировал он международную проблематику уже более открыто. Именно из-за спорных высказываний относительно допустимости применения бундесвера для защиты экономических интересов Германии политик досрочно ушел в отставку. Тогда невозможно было себе представить, что спустя немногим более 10 лет федеральный президент будет поддерживать поставку европейской Украине оружия германского производства, что будет восприниматься совершенно естественно.

За шесть лет Х. Кёлер посетил 30 стран с государственными визитами. Однако содержанием его истинного внешнеполитического профиля на должности президента стала борьба с бедностью в Африке и глобализация, регулируемая западными правилами. Такое кредо политик создал себе, когда являлся главой Международного валютного фонда (МВФ) в 2000–2004 гг. Интересно, что как раз в это время правящая элита Германии занималась евроинтеграцией и в наименьшей степени – Африкой.

Именно политика содействия развитию была заявлена в речи Х. Кёлера при вступлении им в должность президента в 2004 г.: «По моему мнению, человечность нашего мира мы будем мерять по судьбе Африки. Разве это не вопрос достоинства Европы – активно действовать на этом континенте, учитывая наши собственные фундаментальные основы, ценности и историю?»2.

В этом же выступлении была обозначена необходимость усиливать экспортный потенциал Германии, а также развития народной и публичной дипломатии. Х. Кёлер высказывался за размещение бундесвера в марте 2006 г. в Демократической Республике Конго (ДРК) перед выборами в стране, основал «Партнерство с Африкой», которое привело к взаимному общению глав государств, предпринимателей, интеллектуалов, студентов и журналистов из Европы и Африки3. В мае 2010 г. Х. Кёлер выпустил книгу «Судьба Африки» (Köhler, 2010). В ней президент требует пересмотра Германией и Европейским союзом политики в отношении континента. Это, определенно, стало его личным вкладом в развитие германской мягкой силы. В этом ключе президент пытался ориентировать и направлять партии и правительство4. Он выступал за финансовый капитализм во время кризиса 2007 г., продолжительное время задерживал подписание Лиссабонского договора. После Х. Кёлера никто так больше и не заинтересовался Африкой. Возрождение внимания к континенту стало наблюдаться только в последние годы, но оно уже не имеет ничего общего с предложениями бывшего президента. Таким образом, разрыв между политикой германских элит и работой лидера страны был достаточно большим, чтобы утверждать, что Х. Кёлер мыслил вне мейнстрима.

Следующий президент Германии, Кристиан Вульф (2010–2012), не отличился во внешней политике. Однако он привлек много внимания к самому институту президентства в стране. Внешнеполитическим вкладом К. Вульфа можно считать его активнейшее взаимодействие с бундесвером. В короткие сроки он организовал более двадцати разноформатных встреч с германскими военнослужащими разных уровней, в том числе зарубежной дислокации. Назвать период «Арабской весны» спокойным нельзя, однако стратегическое видение роли бундесвера в международных процессах выходило за пределы политической дискуссии того времени.

Следующему президенту пришлось действовать с оглядкой, но это сделало его только популярнее. Йоахим Гаук стал первым беспартийным президентом ФРГ (2012–2017). Глава бывшего архива Министерства государственной безопасности ГДР 1990–2000 гг., он с 2003 по 2012 гг. являлся председателем объединения «Против забытья – за демократию». Основу внешнеполитической деятельности его как президента составляли заграничные выезды и приемы иностранных глав государств. Продолжив педалирование темы использования военнослужащих бундесвера за рубежом, истинным лейтмотивом своей внешней политики Йоахим Гаук сделал утверждение необходимости «борьбы с преступниками и деспотами». Этот тезис был поддержан правительством ФРГ, которое активно обновлялось в ходе реформ министерств, миграционного и украинского кризиса. В изложенном ключе Йоахим Гаук требовал покончить со всеми региональными конфликтами на Мюнхенской конференции по безопасности в 2014 г., однако даже во внешней политике солидаризировался с руководством «большой коалиции». Это первый в современной истории лидер ФРГ, не посетивший с визитом Россию. Для нашей страны с президентской формой правления отсутствие интереса к ней в «высшей внешней политике» натолкнулось на непонимание.

На фоне опыта описанных исторических личностей имеет смысл рассмотреть политику действующего федерального президента Франка-Вальтера Штайнмайера. Он столкнулся с колоссальными кризисами, спровоцированными правительством. Речь идет о радикализации немецкого общества на фоне последствий миграции, пандемии, рецессии, опосредованном участии страны в украинском конфликте (Lütjen, Geiges, 2017).

В своих выступлениях Франк-Вальтер Штайнмайер советовал правительству сглаживать углы, во время пандемии и с началом энергетического кризиса после отказа от российских энергоносителей не терять из виду ситуацию с домашними хозяйствами, с одной стороны, и предприятиями – с другой. В июне 2022 г. президент даже попробовал выйти со своими предложениями на федеральный уровень. Он высказался за введение обязательного призыва на социальную и военную службу, но с отсутствием поддержки данного предложения решил перенести обсуждение своих идей второго президентского срока в формат бесед с жителями регионов Германии, названный программой региональных встреч «Местное время» (Ortszeit).

Внешнеполитическая сторона его деятельности кажется намного интересней. Начиная анализ со ставшей традиционной для президентов роли бундесвера в мире, стоит сказать, что международную активность армии до украинского прецедента Франк-Вальтер Штайнмайер измерял по событиям в Афганистане. За 20 лет (2002–2021) более 90 тыс. военнослужащих Германии прошли службу в этой стране. «Мы должны извлечь уроки из кризиса в Афганистане, а именно лучше связывать дипломатические, военные, гуманитарные, гражданские инструменты. Германия сейчас инвестирует в эффективный бундесвер. Конфликты можно решать только имея сильную армию», – говорил президент на территории местной военной базы незадолго до событий, связанных с бегством западных вооруженных сил от новой власти талибов в стране1.

Программные речи по типу «внешнеполитических ориентиров» Й. Рау присутствуют и у Ф.-В. Штайнмайера. В его высказываниях можно обнаружить следы таких западноцентричных концепций, как мультилатерализм, политика ценностей, системное соперничество с мировыми державами, новая ответственность ФРГ в мире. Примечательно то, как президент высказывался по поводу позиции своей страны в мире: «Объединение Германии, мирный выход советских военных из Германии, конец блоковой конфронтации – через эту призму Германия смотрела на мир. Дивиденды от мирного времени были на протяжении предыдущих десятилетий, но оказались израсходованы. Был попутный ветер, теперь приходится с ним бороться. Германия, маленькая в мире и без ресурсов, была сильной, современной и глобальной экономикой благодаря образованию, профессиональной подготовке, открытости к реформам и торговым отношениям. Мы должны привыкнуть к критике. США, глобальную державу, тоже критикуют. Они не могут “перевести стрелки” или позвонить в вышестоящий орган. Они должны знать, что они хотят и почему. А Германия? Германия не глобальная держава. Но мы – самые большие в Европе. От нас ожидают лидерства в интересах Германии. Мы солидарны с Украиной как раз из-за истории отношений в Европе, строительства системы международных отношений там. Мы живем во времена конфликта, поэтому нам нужны инструменты реагирования на него. Этот инструмент – бундесвер. Мы за справедливый мир»2.

Как видим, действующим президентом очень четко описано мировоззрение высших эшелонов власти ФРГ, в котором трансатлантическая и европейская связки занимают центральное положение. Заметно, как Франк-Вальтер Штайнмайер опирается на свой прошлый опыт министра иностранных дел. В 2022 и 2023 гг. он практиковал встречи, которые ранее находились бы в полной компетенции канцлера. Так, в октябре 2022 г. Ф.-В. Штайнмайер посетил Киев, а в мае 2023 г. и июне 2024 г. принимал В. Зеленского в Берлине. В своих выступлениях по итогам этих встреч президент обвинял Россию в агрессии и заявлял о поддержке Украины.

В первой половине 2023 г. Ф.-В. Штайнмайер посетил Узбекистан и Киргизию, а в сентябре этого же года принимал президентов пяти постсоветских центральноазиатских республик в Берлине. Он организовал праздничное мероприятие в Берлине для новой королевской четы Великобритании. Встречался с президентами прибалтийских и постсоветских стран, в том числе Армении, Азербайджана, Молдовы. В сентябре 2023 г., в период очередного обострения ситуации с мигрантами, в частности, на острове Лампедуза, президент ФРГ отправился с визитом в Италию. В октябре 2023 г. Ф.-В. Штайнмайер вылетел в Вашингтон на переговоры в Овальном кабинете со своим коллегой Дж. Байденом. В феврале 2024 г. он посетил Монголию по случаю пятидесятилетия установления дипломатических отношений, в апреле - торжества в Турции, посвященные столетию двусторонних отношений. Во втором полугодии проводил встречи с главами Японии, Великобритании, Египта, Малави.

В контексте недавних публикаций на официальном сайте главы государства нельзя не рассмотреть риторику Ф.-В. Штайнмайера в отношении специальной военной операции России на Украине. В вопросе поставок вооружения киевскому режиму президент солидаризируется с правительственным кабинетом ФРГ. Политик не хочет видеть перспектив для мирных переговоров между сторонами. Интересно, что Ф.-В. Штайнмайер уже сейчас рассматривает конфликт как возможность «вынести уроки для будущего». При этом практика прошлого показывает, что внешнеполитическая деятельность президента эффективна только при своевременном и должном реагировании на международные события.

Будучи подписантом соглашения с В. Януковичем о мирной передачи власти оппозиции от февраля 2014 г. и активным переговорщиком нормандского формата, президент Франк-Вальтер Штайнмайер не может не знать о причинах украинского конфликта, однако сознательно занимает активную антироссийскую позицию. Диалог с ним неактуален и еще сложнее, чем с германским политическим мейнстримом. Нарастающая самостоятельность во внешнеполитической сфере, склонность к осмысливанию и проработке международных тем, а также отстаивание своего курса внутри политической элиты Германии дают пищу для дальнейшего размышления о расстановке сил на верхних политических этажах и влиянии на взаимодействие с иностранными государствами на высшем уровне.

Заключение . Достаточно сложно прогнозировать, как в дальнейшем будет развиваться институт президентства Федеративной Республики Германии, однако необходимо пристально следить за этим процессом. Во-первых, информация о внешнеполитической деятельности крайне ограничена в вопросах неофициальных контактов, работы в аппарате и реальном влиянии главы государства на международные процессы. Во-вторых, ни один из упомянутых президентов не преуспел на внешнеполитическом поприще, хотя каждому и был дан своеобразный карт-бланш в этой сфере деятельности - возможность вырабатывать свой собственный стиль участия в международной политике. В то же время потенциал фигуры заставляет более внимательно присмотреться к рассматриваемому институту. В современной Германии президент ФРГ взаимодействует с правительством страны во внешней политике, сопровождает свою международную программу поездками, встречами, выступлениями (Steinmeier, 2024).

Подводя итог, следует сказать, что президент ФРГ всегда «забегал вперед» в контексте реализации своей политики, хотя и действовал в консенсусе и общей канве с правительством. Его деятельность невозможна без большой команды, которая во многих сферах работает как неправительственная организация, организуя взаимодействие в рамках международных процессов. Германия, представляемая нами сегодня как партийно-политическая система, никогда не отменяла предрасположенностей немцев, а также исторического по масштабам участия фигуры президента в событиях, значимых для страны.

Для российских исследователей Ф.-В. Штайнмайер остается фигурой противоречивой (Синдеев, 2015; Тимошенкова, 2019). Перспективным направлением в научных работах, посвященных механизму формирования политики Германии на современном этапе является исследование отношений в парадигмах «президент - правительство», «президент - граждане», «президент - партии», «президент - неправительственные организации», «президент - советники». В конечном итоге лидер страны оказывался ключевой фигурой во многих исторических и переломных событиях Германии, а сегодня наиболее остро стоит вопрос, сможет ли это застраховать действующую партийнополитическую систему от назревающей радикализации немецкого общества.

В результате работы президентов ФРГ, в частности Ф.-В. Штайнмайера, на российском направлении, исторические связи двух стран не удалось сохранить. Интерес к властным структурам Германии долгое время определялся российскими исследователями именно степенью результативности внешней политики и дружественностью тех или иных зарубежных персоналий по отношению к России. Сегодня, когда абсолютное большинство руководящих политиков враждебно относятся к нашей стране, представляется возможным без иллюзий досконально разобрать всех действующих лиц, участвующих в формировании мировой внешней политики, механизм принятия ими решений, эволюцию, состояние и перспективы глобального взаимодействия.