Финансовая эффективность бюджетных расходов на общее образование

В сфере образования невозможно добиться высокого уровня качества без эффективного и прозрачного механизма финансирования отрасли. Данный механизм предполагает законодательное обеспечение хозяйственноэкономической самостоятельности и разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений, формирование принципов организации финансирования системы образования на основе нормативного бюджетного финансирования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса; разработку планов и прогнозов потребности общества в образовании, расчет затрат на эти цели; определение системы и размеров социальной поддержки учащихся и условий оплаты труда педагогов, разработка комплекса мер по обеспечению социальной помощи учащимся из семей с низкими доходами, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; определение объемов и источников финансирования системы образования, масштабов ее государственной поддержки. Модернизация системы образования продолжается и, несмотря на проблемы, очевидно необходима и требует детального осмысления [20].

Сложившийся подход к финансированию общеобразовательных услуг в России представляется недостаточно эффективным. В частности, это вызвано отсутствием эффективных инструментов бюджетного планирования, недостаточной количественной взаимосвязью между бюджетными расходами и результатами использования бюджетных средств, отсутствием мониторинга, проводимого на постоянной основе и позволяющего оценить эффективность государственных расходов на образование, а также низкий уровень ответственности и инициативности субъектов бюджетного cosoпланирования, отсутствие заинтересованности в экономии бюджетных средств.

Так, в действующей нормативно-правовой базе предполагается лишь представление отчетности о выполнении задания.

В настоящее время для повышения эффективности расходов бюджета на общее образование требуется совершенствование механизма финансирования образовательных учреждений для чего необходимо предпринять следующие шаги:

• -    оптимизация расходов бюджетов на образование;

• -    повышение качества бюджетного планирования;

• -    обеспечение зависимости выделяемого объема финансирования от результатов деятельности образовательных учреждений;

• -    проведение мониторинга результативности бюджетных расходов на образование и оценки их эффективности.

Нормативы финансирования должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и стимулирующую и регулирующую функцию.

Такая система предполагает право родителей, обучающихся на выбор школы и должна стимулировать конкуренцию между образовательными учреждениями, оказывающими услуги в сфере общего образования за привлечение большего числа обучающихся.

Однако на практике возможности выбора родителями образовательного учреждения сильно ограничены как законодательно, так и необходимостью шаговой доступности таких учреждений для большинства потребителей услуг общего образования. Так, нормативный подход к финансовому обеспечению сводится к стандартизации услуги с целью оказания ее в минимальном объеме (отсюда применение таких инструментов, как государственные стандарты и нормативы). Что является недопустимым, так как ведет к снижению качества оказываемых образовательных услуг. На наш взгляд, нормативы финансирования услуг в сфере общего образования должны включать объективно необходимые затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Стратегия развития образования в России ставит задачу повышения доступности качественного образования при эффективном использовании ресурсов. Сейчас усилия государства направлены на стимулирование инноваций, необходимых из-за стремления учебных заведений поддерживать качество образования и постоянно повышать свою конкурентоспособность. Кроме того, важным является расширение возможностей образовательного выбора для учащихся, повышение автономии учебных заведений и оптимизация бюджетных расходов.

Новый механизм распределения бюджетных ресурсов связан не только с необходимостью введения нормативного подушевого финансирования учреждений образования. Он напрямую зависит и от функционирования механизма, который связывает заработную плату с качеством и результативностью труда. Создается здоровая конкурентная образовательная среда и не только в рамках муниципальной общеобразовательной сети, но и внутри самих общеобразовательных учреждений. Следовательно, качество образования и работы учителей и общеобразовательных учреждений становится основой экономического механизма школы и, к тому же, выступает как конечная цель этой работы, для достижения которой выделяется финансовое стимулирование.

При внедрении современной модели финансирования в условиях развития региональной сети образовательных учреждений ключевой задачей становится мониторинг происходящих изменений. Принимаемые на его основе управленческие решения позволяют снижать риски, такие как ухудшение финансового положения учреждений при недостаточной численности учащихся из-за объективных демографических факторов, неадекватной структуры сети и негативных тенденций расселения.

Для доведения нормативов финансирования до образовательного учреждения регионам и муниципалитетам необходимо принять ведомственные перечни оказываемых услуг (выполняемых работ) в соответствии с расходными обязательствами по уровням управления, что будет способствовать освоению новых технологий.

Методика расчета норматива для определения объема субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования в общеобразовательных организациях Оренбургской области разработана в соответствии с законодательством Российской Федерации и правовыми актами Оренбургской области [16].

Методика предполагает расчет норматива по основным общеобразовательным программам по трем ступеням общего образования: начальное общее образование, основное общее образование и среднее общее образование, а также программ коррекционных классов и вечерних (сменных) школ. Учет различий в стоимости указанных программ осуществляется при помощи коэффициентов удорожания (поправочных коэффициентов).

Расчет норматива затрат осуществляется по основным общеобразовательным программам, по ступеням общего образования (1 ступень - 1 - 4 классы - начальное общее образование; 2 ступень - 5 - 9 классы - основное общее образование; 3 ступень - 10 - 11 классы - среднее общее образование), а также коэффициентов удорожания, исходя из следующих показателей:

• 1 ) нормативной наполняемости классов:

• -    25 учащихся в общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах;

• -    14 учащихся в общеобразовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах;

• -    12 учащихся в коррекционных классах общеобразовательных организациях, расположенных в городских и сельских населенных пунктах;

• -    19,5 - среднее количество учащихся в вечерних (сменных) школах очной и заочной формы обучения, расположенных в городских и сельских населенных пунктах.

• 2 ) количества обязательных часов базисного учебного плана при 6дневной рабочей неделе:

• -    1-я ступень (начальное общее образование) - 25 часов;

• -    2-я ступень (среднее общее образование) – 34 часа;

• -    3-я ступень (среднее общее образование) - 36 часов

• 3 ) прогнозируемого размера средней заработной платы педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций на педагогическую ставку с учетом начисления в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды медицинского страхования;

Норматив затрат (Np1г) в расчете на одного обучающегося на 1-ой ступни обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах, счисляется по формуле:

Np1г = (А / 18 х В х Н x 12х 1,15) / Мг + Ручебн, где

А - количество обязательных часов базисного учебного плана при 6дневной рабочей неделе на 1-ой ступени обучения;

• 18    – норма учебной нагрузки на одну педагогическую ставку в неделю;

В - прогнозируемый размер средней заработной платы педагогических работников муниципальных общеобразовательных учреждений с учетом выплат денежного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя на одну педагогическую ставку;

Н - страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования;

• 12    – число месяцев в году;

• 1, 15  - коэффициент увеличения фонда заработной платы на

административно-управленческий, учебно-вспомогательный персонал;

Мг - нормативная наполняемость классов в общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах;

Ручеб - расходы на приобретение учебников и учебных пособий, а также технических средств обучения в расчете на одного обучающегося.

Соотношение между расходами на заработную плату с учетом начисления в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды медицинского страхования (З) и расходами на обеспечение учебного процесса в общеобразовательных организациях (Ручеб.) составляет: (З) = 98 % , (Ручеб.) = 2 %.

Норматив затрат (Np1с) в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 1-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, исчисляется по формуле:

NpIc = Np1г х Мг/Мс , где

Np1г - норматив затрат в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 1-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах;

Мг - нормативная наполняемость классов в общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах;

Мс - нормативная наполняемость классов в общеобразовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах.

Норматив затрат (Np2г) в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 2-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах, исчисляется по формуле:

Np2г = Np1г х 1,55, где

Np1г - норматив затрат в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 1-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах;

• 1, 55 - коэффициент удорожания на 2-ой ступени обучения.

Норматив затрат (Np2с) в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 2-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, исчисляется по формуле:

Np2с = Np1с х 1,55, где

Np1с - норматив затрат в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 1-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах;

• 1, 55 - коэффициент удорожания на 2-ой ступени обучения

Норматив затрат (Np3г) в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 3-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах, исчисляется по формуле:

Np3г = Np1г х 1,82 где

Nplr - норматив затрат в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 1-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах;

• 1, 82 - коэффициент удорожания на 3-ой ступени обучения.

Норматив затрат (Np3с) в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 3-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, исчисляется по формуле:

Np3с = Np1с х 1,82 где

Кр1с - норматив затрат в расчете на одного обучающегося (воспитанника) на 1-ой ступени обучения в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах;

• 1, 82 - коэффициент удорожания на 3-ой ступени обучения.

В Иркутской области нормативы включают в себя следующие виды расходов [17]:

• 1)    на оплату труда работников организаций:

• -    заработная плата педагогического, административно-управленческого и вспомогательного персонала, к которому относятся инженернотехнические, административно-хозяйственные, производственные, учебновспомогательные, медицинские и иные работники, осуществляющие вспомогательные функции (далее - вспомогательный персонал);

• -    начисления на заработную плату.

Заработная плата включает оклад (должностной оклад), компенсационные выплаты (в том числе выплату за работу в сельской местности, вознаграждение за выполнение функций классного руководителя) и стимулирующие выплаты;

• 2)    на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, непосредственно связанных с образовательным процессом.

Нормативы организаций, реализующих j-й вид образовательной программы начального общего, основного общего, среднего общего образования (далее - образовательные программы), обеспечения дополнительного образования детей в организациях i-го муниципального образования в расчете на одного обучающегося (Nij) определяются по j-му виду образовательной программы и уровню (начальное, основное, среднее общее) образования по следующей формуле:

Nij = Nfotij + Nuri,

Nfotij - норматив примерной стоимости педагогической услуги по j-му виду образовательной программы i-го муниципального образования в расчете на одного обучающегося;

Nuri - базовый норматив на учебные расходы i-го муниципального образования в расчете на одного обучающегося включает расходы на приобретение:

• -    учебников, учебных пособий, канцелярских принадлежностей, расходных материалов, непосредственно связанных с обеспечением образовательного процесса;

• -    игрового оборудования и игр, непосредственно связанных с обеспечением образовательного процесса;

• -    средств обучения и воспитания (приборы, оборудование, включая спортивное оборудование и инвентарь, инструменты (в том числе музыкальные), учебно-наглядные пособия, компьютеры, информационнотелекоммуникационные сети, аппаратно-программные и аудиовизуальные средства, печатные и электронные образовательные и информационные

ресурсы и иные материальные объекты (в том числе учебное оборудование, мебель для занятий, школьная мебель), необходимых для организации образовательной деятельности;

• -    бланков документов об образовании.

Размер базового норматива на учебные расходы i-го муниципального образования в расчете на одного обучающегося (Nuri) составляет 1500 рублей в год.

Норматив оплаты труда вспомогательного персонала по j-му виду образовательной программы i-го муниципального образования в расчете на одного обучающегося в год (Nvspij) определяется по следующей формуле:

Мкр9 =

Nped* 1-Kvsp1

-Nped^ -Naup;, (9)

где Kvspi - доля фонда оплаты труда административноуправленческого и вспомогательного персонала (0,30).

Таким образом, рассмотрев две методики расчета финансовых нормативов в области общего образования (в Оренбургской и Иркутской области), можно сказать, что методики расчета схожи. В основу методики Оренбургской области положены следующие показатели: количество обязательных часов базисного учебного плана при 6-дневной рабочей неделе на 1-ой ступени обучения, норма учебной нагрузки на одну педагогическую ставку в неделю, прогнозируемый размер средней заработной платы педагогических работников муниципальных общеобразовательных учреждений с учетом выплат денежного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя на одну педагогическую ставку, страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, число месяцев в году, коэффициент увеличения фонда заработной платы на административно-управленческий, учебновспомогательный персонал, нормативная наполняемость классов в общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах, расходы на приобретение учебников и учебных пособий, а также технических средств обучения в расчете на одного обучающегося. В основу расчета норматива в Иркутской области также включаются затраты на оплату труда работников и затраты на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, непосредственно связанных с образовательным процессом. Расчет нормативов в вышеуказанных областях осуществляется с учетом ступеней образования, для которых установлены соответствующие коэффициенты удорожания, значения которых, однако, в Оренбургской и Иркутской областях различаются (таблица 3).

Таблица 3 – Коэффициенты удорожания в Оренбургской и Иркутской областях

Наименование показателя	Оренбургская область	Иркутская область
1 – 4 классы	-	1,05
5 – 9 классы	1,55	1,16
10 – 11 классы	1,82	1,26
Коррекционная программа	2,08	-
Вечерняя (сменная) школа	0,72	-

Таким образом, в Оренбургской области при расчете норматива на финансирование общего образования применяются более высокие коэффициенты удорожания, чем в Иркутской области.

При анализе эффективности бюджетных средств на общее образование важно то, сколько единиц результата было получено от единицы ресурсов, а не только оценка затрат и степени достижения конечного результата в отдельности, без сопоставления значений данных индикаторов. В большей степени доминирующее положение г. Оренбурга по уровню эффективности бюджетных расходов на общее образование объясняется самым низким среди всех административно-территориальных единиц Оренбургской области объемом бюджетного финансирования общего образования в расчете на одного учащегося, составляющим 26,4 тыс. руб. на одного учащегося в 2015 году.Значительное количество муниципальных районов Оренбургской области с низкой эффективностью бюджетных расходов на общее образование (две трети административно-территориальных единиц Оренбургской области), а также высокая доля неэффективных бюджетных расходов в сфере общего образования в муниципальных районах Оренбургской области свидетельствуют о необходимости оптимизации эффективности бюджетных расходов на образование и решения целого комплекса задач по повышению эффективности деятельности образовательных учреждений региона. При этом необходимо провести анализ влияния факторов на эффективность бюджетных расходов в сфере образования Оренбургской области .