Финансовая политика как важнейшее направление государственной политики

Политика (греч. ПоХтюц - «искусство управления» государством, сообществом, межгосударственными отношениями) -сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержания деятельности государства [1]. Государственная политика, в зависимости от сфер ее осуществления, формируется из государственной политики в области экономической системы, социальной политики, политики в области научнотехнической деятельности и т.д.

Одним из наиболее важных направлений государственной экономической политики, «оказывающей непосредственное влияние на внутринациональный правовой режим финансовых отношений, является государственная финансовая политика»[2].

Как и любое направление политики государства, финансовая политика организуется с целью реализации функций государства, т.е. «носящих объективный, систем- ный и взаимообусловленный характер основных направлений его деятельности по управлению обществом, отражающих его цели и социальное назначение» [3]. В первую очередь, финансовая политика призвана осуществлять функцию налогообложения и экономическую функцию государства. Как известно, в зависимости от сферы осуществления функции государства могут быть внешними и внутренними. Поэтому можно утверждать, что финансовая политика государства представляет собой систему, имеющую внутренние и внешние составляющие.

Основная цель финансовой политики сводится к построению на основе научнообоснованной концепции эффективной модели управления финансами публичноправовых образований, публичной финансовой деятельностью. Задачей финансовой деятельности государства является обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами, реализацию всех функций публично-правовых образований, а следовательно, и соответствующей сферы госу- дарственной политики. Поэтому авторами выдвигаются тезисы о взаимосвязи доходов государства и его функций [4].

Таким образом, особенность финансовой политики государства заключается в том, что ее реализация является одним из необходимых условий претворения в жизнь различных направлений государственной политики.

В действительности, любая функция государства реализуется с помощью такого инструмента, как право, что внешне выражается в принятии органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов. На основе данных правовых актов возникают бюджетные обязательства – расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, т.е. обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (статья 6 БК РФ) [5].

Следует отметить, что финансовая деятельность государства направлена не только на формирование финансовых ресурсов, но также предполагает распределение сформированных средств через бюджетный механизм. Следовательно, задачей финансовой политики, в числе прочих, является организация распределения части произведенного национального продукта, аккумулированного в централизованных фондах государства. Поэтому в экономической литературе можно встретить следующее определение финансовой политики – это составная часть государственной экономической политики, курс, направленный на организацию и использование финансовых ресурсов с целью их мобилизации и распределения (выд. курсивом авт.) между различными отраслями, социальными группами, регионами и др. [6]

Финансовая политика – это та сфера, где вектор развития определяется не столько интересами общества, сколько интересами самого государства, прежде всего, фискальными. По верному представлению М.А. Моисееенко, «налоговая политика является частью финансовой политики любого государства и оказывает колоссальное воздействие на экономику» [7], причем данное воздействие носит не только фискальный характер, но также и регулирующий. Например, с помощью механизма налогообложения государство может стимулировать те сферы производства, в развитии которых оно само заинтересовано. Ярким примером тому является налоговое стимулирование инновационной деятельности [8].

Согласимся с точкой зрения И.В. Рукавишниковой, по мнению которой использование экономических методов воздействия на любую общественную систему способно оказывать серьезное, подчас решающее влияние в смысле определения направления ее развития [9]. С данной позиции, целями финансовой политики могут являться не только «обеспечение финансовой стабильности и безопасности, качественного уровня жизни российских граждан» [10], но и иные, в частности:

• 1.    политические цели, т.е достижение целей в области внешней и внутренней по литики;

• 2.    экономические цели, т.е достижение целей в области экономики на макро- и микроуровнях;

• 3.    социальные цели, т.е. распределение социальных благ между общественными классами.

Поэтому о финансах следует говорить не только как о должном, как о необходимой основе осуществления текущей деятельности государства, но и как о мощном инструменте государственного воздействия на социально-экономическую структуру общества. Более того, финансы и их структура распределения по различным сферам общества не только влияют на пропорции развития, но и являются индикаторами развития.

С целью всестороннего анализа места финансовой политики в системе государственной политики, следует также остановиться на следующем.

Во-первых, финансовая политика выступает индикатором проводимой в масштабе всего государства политики, исходя из анализа которой можно выявить основные направления государственной политики в области регулирования предпринимательства, государственного сектора экономики, в целом экономической системы общества. Максимально полный учет интересов частного капитала при формировании финансовой политики государства необходим как самим предпринимателям, так и органам государственной власти и местного самоуправления. Интерес предпринимателей очевиден: основные ориентиры финансовой политики государства (валютный курс, ставка рефинансирования, уровень налогообложения и др.) непосредственно влияют на результаты их деятельности. Государство, в свою очередь, должно осознавать, что без участия деловых кругов в формировании финансовой политики существенно снижается легитимность финансового законодательства, а это может повлечь увеличение доли противоправного поведения в сфере публичных финансов за счет представителей частного бизнеса [11].

Во-вторых, финансовая политика выступает определяющим фактором развития внешней политики государства, поскольку взаимоотношения между государствами по поводу международного валютного регулирования, в первую очередь, состояния валютных курсов, по поводу межгосударственных заимствований определяют сферы влияния и интересов на международной арене. Не секрет, что финансовые ресурсы являются самой действенной мерой влияния на контрагентов в масштабах всего мира. То есть, в некотором аспекте, финансовая политика является «инструментом строительства» внешней государственной политики.

Таким образом, финансовая политика является ключевым звеном экономической политики государства. От качества законов о бюджетах, заложенных в них параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и даже предпринимательская активность граждан. Более того, финансовая политика определяет степень влияния государства на международной арене.

Выступая инструментом осуществления государственной политики, финансовая политика сама нуждается в методах практической реализации концепции управления государственными финансами. Поскольку финансовая политика связана с финансовой деятельностью государства, направленной на воздействие на общественные отношения в сфере финансов, представляется верным предположить, что финансовая политика реализуется с помощью методов правового регулирования общественных отношений. Совершенно справедливо указывает Г.Р. Гафарова, что определяющим, а также связующим звеном всех элементов финансовой политики являются нормы права [12]. В данном случае необходимо отталкиваться от того, что государство оказывает воздействие на общественные отношения через право и в механизме правового регулирования применяются императивный либо диспозитивный методы регулирования.

Исследование метода финансового права, используемого для реализации финансовой политики, позволяет выявить следующие составляющие этот метод правовые способы: способ юридических обязываний (предписаний); способ юридических дозволений; способ правового запрещения; способ правовых согласований; способ правовых рекомендаций; способ правовых поощрений; договорно-правовой способ; способ правовой координации [13]. Вместе с тем необходимо отметить, что на современном этапе в РФ и за рубежом все чаще прибегают к мерам поощрения с целью стимулирования публичных финансов. Мировой опыт показывает, что финансовая политика государства, основанная на сочетании взысканий и поощрений, может быть в значительной степени более эффективной, нежели финансовая политика, в основе которой лежат исключительно взыскания [14]. В современных условиях государство все больше должно учитывать интересы общества в рамках реализации стоящих перед ним задач. Безусловно, в регулировании отношений, возникающих в сфере публичной финансовой деятельности, должен доминировать императивный метод, что уже обусловлено публичностью данных отношений. Тем не менее, необходимо строить концепцию «взаимного соучастия», прежде всего, в сфере государственно-частного партнерства в сфере инвестиционной деятельности с использованием бюджетных средств.

Резюмируя, можно обозначить, что финансовая политика является ядром всех преобразований в сфере государственного управления, поскольку любое преобразование возможно при наличии финансовой основы. При всем этом, как отмечает И.В. Рукавишникова, «складывается парадоксальная ситуация, когда на высшем политическом уровне (в ежегодных посланиях Президента РФ) определяются основные направления развития финансовой системы государства, в законах и подзаконных актах устанавливаются экономические параметры, принципы и способы правового регулирования финансовых мероприятий, формируется специальная финансовая компетенция органов государственной власти и управления – все это происходит с единственной целью осуществления эффективной финансовой политики. Все перечисленные мероприятия презюмируются составляющими элементами финансовой политики, однако сама финансовая политика как экономико-правовая категория не имеет законодательного определения, хотя данный термин довольно часто упоминается в правовых актах» [15].

В действительности, несмотря на то, что финансовая политика относится к числу часто используемых терминов в финансово-правовой науке, она не нашла обоснование как доктринальная категория. В частности, Н.Л. Шарандина пишет, что «в науке финансового права понятие бюджетной политики используется авторами, однако следует констатировать, что она до сих пор не приобрела статуса категории» [16].

Следовательно, необходима целостная научно обоснованная концепция построения финансовой политики, которая должна иметь нормативно-правовую регламентацию и в своей реализации должна базироваться, в том числе, на методах поощрения и согласования. Центральным вопросом научного обоснования концепции финансовой политики должна стать выработка категории финансовой политики. При этом необходимо меть ввиду то, что «юридические категории имеют только такое значение, каким их наделяют реалии, которые данные категории призваны отразить» [17]. Финансовая политика – это объективное явление, связанное с повседневной деятельностью, направленной на реализацию функций государства.