Финансовая устойчивость местных бюджетов как стратегический ориентир муниципальной финансовой политики

Достижение устойчивого социально-экономического развития территорий в долгосрочном периоде требует определения конкретных стратегических ориентиров. Как показывает исторический опыт, отсутствие определенных целей развития негативно отражается на жизни общества. Стратегический

Электронный экономический вестник №3 (июль-сентябрь 2016 года) документ должен включать в себя разработку экономических, социальных, правовых мер, направленных на достижение обозначенных приоритетов, целостную систему управления ее реализацией, включающую механизмы взаимодействия органов власти, представителей бизнеса и населения [7, с. 10].

Выработка стратегических целей своего развития имеет ключевое значение и для муниципального уровня управления как неотъемлемой составляющей демократического государства. Устойчивость местного самоуправления должна базироваться на самоподдержке, саморегулировании в долгосрочной перспективе, обеспечивая динамическое равновесие, и, в конечном итоге, приводя к улучшению качества жизни населения с учетом интересов будущих поколений [4, с. 91].

Одним из приоритетных направлений является обеспечение финансовой устойчивости бюджетной системы муниципальных образований на долгосрочную перспективу. Бюджет является одним из главных звеньев финансового механизма государства, позволяющего органам власти, в том числе и органам местного самоуправления, осуществлять экономическое и социальное регулирование [6, с. 6]. В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в задачи стратегического планирования входит координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики [1]. Достаточность финансовых ресурсов в распоряжении органов местного самоуправления и эффективное управление местными финансами являются одним из необходимых условий повышения качества жизни населения на данной территории.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2003 году положило начало реализации реформы местного самоуправления в России. В результате реформирования произошла унификация территориальной организации местной власти в стране, что привело к видоизменению бюджетной системы муниципалитетов. Вместе с тем, сохранение тенденции к централизации большей части налоговых доходов в федеральном бюджете, сокращение перечня местных налогов и нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов привело к снижению доли собственных доходов в бюджетах муниципальных образований. Также после принятия ряда федеральных законов существенно расширился перечень вопросов местного значения без закрепления достаточных налоговых доходов [2, с. 50]. Следствием этого стало снижение степени самофинансирования муниципалитетов, рост финансовой зависимости местных бюджетов от вышестоящих уровней государственной финансовой системы страны.

Так, удельный вес межбюджетных трансфертов в доходах муниципальных бюджетов в целом по Российской Федерации за 2011 – 2015 гг. превышал 60% (таблица 1). Доля налоговых и неналоговых доходов за рассматриваемый период снизилась практически на 3% при соответствующем возрастании доли безвозмездных поступлений.

Таблица 1

Объем и структура доходов местных бюджетов в России за 2011 – 2015 гг.

Показатели	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.
Доходы местных бюджетов РФ, млрд. руб., в т. ч.	2964,04	3141,79	3390,19	3512,20	3500,42
Налоговые и неналоговые доходы, млрд. руб.	1164,71	1201,99	1320,05	1272,88	1280,60
Межбюджетные трансферты, млрд. руб.	1799,33	1939,8	2070,14	2239,32	2219,81
Доля налоговых и неналоговых доходов в совокупном объеме доходов местных бюджетов в России, %	39,29	38,26	38,94	36,24	36,58
Доля межбюджетных трансфертов в совокупном объеме доходов местных бюджетов в России, %	60,71	61,74	61,06	63,76	63,42
Источник: рассчитано автором по данным Федерального Казначейства РФ

Динамика степени покрытия совокупными и собственными доходами местных бюджетов РФ расходов бюджетов муниципалитетов РФ за 2011 – 2015 гг., представленная в таблице 2, показала, что муниципальные бюджеты за рассматриваемый период формировались с дефицитом. При этом снижение степени покрытия бюджетных расходов собственными доходами на 12% показывает рост зависимости местных бюджетов от финансовой помощи вышестоящих бюджетов.

Таблица 2

Степень покрытия совокупными и собственными доходами1 расходов бюджетов муниципальных образований России за 2011 – 2015 гг.

Показатели	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.
Доходы местных бюджетов РФ, млрд. руб.	2964,04	3141,79	3390,19	3512,20	3500,42
Собственные доходы местных бюджетов РФ, млрд. руб.	2252,69	2248,22	2446,42	2308,65	2261,72
Расходы местных бюджетов РФ, млрд. руб.	2978,99	3169,17	3432,35	3566,89	3563,82
Соотношение всех доходов и расходов местных бюджетов РФ, %	99,50	99,14	98,77	98,47	98,22
Соотношение собственных доходов и расходов местных бюджетов РФ, %	75,62	70,94	71,28	64,72	63,46
Источник: рассчитано автором по данным Федерального Казначейства РФ

¹ Под собственными доходами местных бюджетов в соответствии со статьей 47 Бюджетного кодекса РФ понимаются налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты, и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Негативные тенденции в развитии бюджетной системы страны, в том числе и при формировании и исполнении местных бюджетов являются примером недостаточной эффективности государственного управления в последние годы [3, c. 70]. В настоящее время задача сбалансированности территориальных бюджетов решается в основном за счет вторичного перераспределения бюджетных ресурсов, что делает местные органы власти более уязвимыми с позиций финансовой автономии [5, c. 86].

Происходящие в муниципальной бюджетной системе неблагоприятные изменения могут привести к дальнейшему снижению финансовой устойчивости местных бюджетов вследствие недостаточности собственных доходов и возрастания риска недополучения перераспределяемых доходов для осуществления расходных полномочий.

Достижению устойчивого состояния бюджетной системы муниципальных образований будет способствовать осуществление следующих приоритетных стратегических направлений управления муниципальными финансами:

• 1.    Обеспечение роста налоговых доходов местного бюджета.

• 2.    Обеспечение возрастания неналоговых доходов местного бюджета.

Реализация данного направления может быть достигнута за счет повышения качества налогового администрирования путем проведения систематического мониторинга и оценки результативности налогового администрирования на муниципальном уровне с целью выявления положительных и отрицательных сторон осуществления налогового механизма.

Основным источником потенциальных возможностей увеличения налоговых доходов является налог на имущество физических лиц. Повысить его собираемость можно с помощью привлечения дополнительного числа налогоплательщиков путем оптимизации регистрации прав собственности на имущество.

Ускорение темпов оформления объектов недвижимости, демонстрационная и обучающая работа с населением позволит выявить резервы роста налоговой базы в виде вновь зарегистрированного имущества. Также для заинтересованности в регистрации имущества целесообразно предоставление отсрочек по уплате налоговых платежей.

Выявлению резервов роста налоговых доходов будет способствовать проведение количественной оценки налоговых инструментов, включая объемы бюджетных доходов, выпадающие доходы от применения различных налоговых льгот и освобождений; осуществление оценки эффективности применения налоговых инструментов.

• -    введение в муниципальную практику передачи имущества в концессию с целью повышения эффективности его использования;

• -    применение качественного подхода к формированию прогнозных планов приватизации имущества, повышение прозрачности приватизационного процесса;

• -    проведение комплексной рыночной оценки и осуществление мониторинга состояния и эффективности использования муниципального имущества на всей территории муниципального образования;

• -    активизация работы по инвентаризации имущества и земельных участков, учету землепользователей, арендаторов земельных участков, выявлению случаев самовольного их использования.

• 3.    Повышение эффективности управления расходами муниципального бюджета.

• -    совершенствование системы управления сетью получателей бюджетных средств с помощью учета расходных обязательств в форме реестра;

• -    создание системы мониторинга оценки эффективности бюджетных расходов в части повышения качества предоставляемых услуг, экономии средств;

• -    оптимизация бюджетных учреждений путем передачи части функций муниципальных учреждений сторонним организациям в форме аутсорсинга;

• -    усиление ответственности главных распорядителей и получателей бюджетных средств за результативность использования бюджетных расходов, своевременное оказание, качество и доступность муниципальных услуг.

• 4.    Совершенствование подготовки проектов местных бюджетов.

• -    планирование бюджета города на основе принципов программноцелевого бюджетирования;

• -    сокращение операционных издержек в процессе подготовки бюджетов;

• -    повышение открытости и прозрачности бюджетного процесса на муниципальном уровне путем развития системы общественного контроля за формированием проекта бюджета.

• 5.    Сохранение на экономически безопасном уровне ² объема муниципального долга предполагает:

• -    предотвращение единовременного отвлечения средств бюджета на погашение и обслуживание муниципального долга в значительных объемах;

• -    проведение систематического мониторинга принятых обязательств для исключения возникновения просроченной задолженности и их необоснованного роста.

• 6.    Совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетный процесс в муниципальных образованиях.

• -    формирование нормативно-правовых актов, обеспечивающих осуществление внутреннего контроля и аудита на муниципальном уровне;

• -    совершенствование законодательства по управлению государственным имуществом, направленное на оптимизацию муниципального сектора экономики, в том числе на дальнейшее сокращение неиспользуемого имущества;

• -    устранение дублирующих положений в нормативно-правовых актах, регулирующих бюджетный механизм в муниципальных образованиях.

Указанные выше стратегические направления могут использоваться большинством муниципальных образований для повышения уровня финансовой устойчивости местной бюджетной системы в связи с наблюдающимися тенденциями ухудшения финансового состояния муниципалитетов в России.

Рассмотрим применение представленных ориентиров для разработки стратегии управления финансовой устойчивостью муниципального образования «Город Вологда» на период до 2030 года в соответствии с разрабатываемой стратегией социально-экономического развития Вологодской области.

Финансовое состояние городского бюджета в 2011 – 2015 гг. характеризовалось следующими тенденциями. За данный период существенно возросла зависимость городского бюджета от вышестоящих. Так, в 2011 году на долю налоговых и неналоговых доходов приходилось 68,54 % всех доходов местного бюджета, а в 2015 году уже только 42,27%. В структуре безвозмездных поступлений в бюджет города преобладают субвенции (доля в среднем 70,2%), что указывает на преобладание трансфертов, направленных на осуществление целевых расходов.

Характер расходов бюджета города Вологды носит социальную направленность, о чем свидетельствует возрастание расходов на социальную политику с 8 до 20% за рассматриваемый период. Наибольшую долю в структуре расходной части бюджета Вологды занимает сфера образования (доля в среднем 41,8%).

Бюджет города Вологды за 2011 – 2015 гг. формировался с дефицитом, причем его удельный вес в доходах бюджета без учета финансовой помощи в 56

2012, 2013 и 2015 годах превышал 10%, что говорит о наличии риска недовыполнения расходных полномочий из-за недостатка доходов бюджета.

Объем муниципального долга города Вологды значительно возрос с 535 млн. руб. в 2011 году до 1,9 млрд. руб. в 2015 году. Также наблюдался рост отношения объема муниципального долга города к объему доходов бюджетов без учета финансовой помощи (с 13,4% до 65,67%), что является угрозой для устойчивости финансового состояния муниципального образования.

Реализация комплекса вышеназванных мероприятий органами муниципальной власти города Вологды позволит повысить уровень финансовой устойчивости городского бюджета. В случае осуществления оптимистического сценария развития системы муниципальных финансов города Вологды состояние финансовой устойчивости городского бюджета будет складываться следующим образом:

• 1)    удельный вес налоговых доходов в общем объеме доходов бюджета возрастет до уровня 2011 года, т.е. до 40-50%.

• 2)    доля налоговых и неналоговых доходов городского бюджета в совокупности возрастет до уровня 2011 года и составит более 60%.

• 2)    объем дефицита бюджета города Вологды в денежном выражении будет иметь тенденцию к сокращению, его удельный вес будет составлять менее 10% от доходов бюджета без учета финансовой помощи.

• 3)    сократится объем муниципального долга городского бюджета, его отношение к доходной части бюджета без учета финансовой помощи снизится до уровня 2011 – 2012 годов, т.е. до 20%.

Таким образом, неблагоприятные изменения финансового состояния местных бюджетов предопределяют необходимость разработки стратегических ориентиров управления финансовой устойчивостью бюджетной системы муниципальных образований.

Представленные выше стратегические ориентиры направлены на решение приоритетных задач по повышению финансовой устойчивости местных бюджетов: обеспечение роста собственных доходов, эффективное управление расходами, повышение результативности администрирования местных налогов, снижение дефицита местного бюджета и объема муниципального долга. Для реализации каждого из направлений определены мероприятия, которые будут способствовать достижению устойчивого состояния местных бюджетов в долгосрочной перспективе и, следовательно, сбалансированности социальноэкономического развития территорий.