Финансовое состояние региональных бюджетов на современном этапе

Так называемые «майские указы» В.Путина (серия указов социального характера, подписанных им в день вступления в должность Президента РФ 7 мая 2012 года)[1] к началу 2014 года окончательно укрепились в статусе основной парадигмы государственной политики. В результате, бюджетный процесс в стране, в том числе процессы принятия федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ к настоящему моменту рассматриваются едва ли не исключительно через призму «майских указов». В соответствии с деловой терминологией их даже стали называть «бенчмаркингом» для чиновников.

В том числе «майскими указами» принято объяснять возрастающий бюджетный дефицит субъектов РФ, а именно - ростом социальных обязательств, легших на региональные бюджеты, на фоне сокращения их доходных частей.

Интерес к данной проблематике объясняется следуюЩим обрфом. С момента принятия майских указов прошло более 3 лет (их поЛное претворение в жизнь планируется к 2018 году). За этот период все более отчетливый характер начинает иметь тенденция, в соответствии с которОй отдельные региональные руководители фактически маскируют за «слабОй экономической   конъюнктурой»   и   «возросшими    соЦиальНыми обязательствами»    собственное    профессиональное    несоответствие поста вле нны м пре зи денто м задачам. Спра ве д л и вости ра ди необхо ди мо отметить, что эта же проблема, безусловно, свойственна и отдельным чинов никам федерального уровня.

По понятным причинам описанная тенденция имеет опасный для социального благополучия, как отдельных регионов, так и всей страны, характер, в связи с чем актуальной представляется задача обнаружения и реагирования на такие риски в превентивном ключе. Стоит отметить, что накал экспертной и политической дискуссии вокруг «майских указов» президента, их обоснованности и выполнимости довольно высок. Первый раунд жесткой полемики вокруг этих документов пришелся на конец апреля 2013 года. Тогда выяснилось, что правительство исполНило их в срОк примерно на 73%, что спровоцировало предсказуемо критическую реакцию со стороны президента В.Путина. Впоследствии критика Кремля в адрес чиновников правительства звучала еще не раз. В свою очередь сами критикуемые начали ставить под сомнение факт реализуемости указОв Президента без катастрофических последствий для нациОнальной э коно м и ки.

В сентябре 2013 года о «высоких рисках недостижения поставленНых указами целей» говорил заместитель председателя Счетной палаты Валерий Горегляд. Спустя месяц, в октябре, эти же пессимистичные вывОДы вОшли в заключение Счетной палаты на проект федерального бюджета на 2014-2016 годы. 2 декабр я 2013 года согласно сообщениям прессы возможность реализации «майских указов» была поставлена под сомнеНие министром экономическо го развития Алексеем Улюкаевым.[2] Соответствующий доклад был представлен на совещании у премьер-министра Дмитрия Медведева. В соответствии с выступлением министра, выполнение указов нево зможно при ежегодном росте ВВП менее 5,3%, которые, соответственно, в существующих реалиях практически недостижимы.

Спустя несколько дней в ходе конфереНции Общероссийского народного фронта «Форум действий» В.Путин прямо сформулирОвал, что «майские указы могут и должны быть выполнены российскими властями». В том числе президент сформулировал, что недостаточные темпы экономического роста не являются оправданием для неисполнеНия указОв. Альтернативными источниками роста призваны стать реструктуризация э коно м и ки и по вы ше н ие ее кон курентоспособности.

К настоящему мо менту полемика вокруг «майских указов» не утихла: экономический блок правительства, как в рамках внутренних встреч, так и на отраслевых и экспертных мероприятиях продолжает в Мягкой форме продавливать идею о недостижимости сформулироваНных в документах целей. Несмотря на формирование фронта последовательных критикОв «майских указов», причем даже в среде чиновников высокого ранга, уместно говорить о том, что исполнение «майских указов» возводится президентом если не в статус своего рода национальной идеи, то совершенно точно - в статус национальной цели. Достижение этой цели в концепции Президента во зможно только усилиями широкого пула участников. Так к мониторингу деятельности по исполнению указов уже поДклюЧился ОНФ, на который сам Президент возлагает функции площадки для осуществления общественного контроля над процессом. Характерно, что работа ОНФ ведется в диалоге с Контрольным управлением Администрации президента РФ.

Все более серьезное внимание в выступлениях политиков федерального уровня уделяется и проблемам регионов, на которые в рамках «майских указов» легла серьезная финансовая нагрузка. В частности, та же Счетная палата по итогам экспертно-аналитических мероприятий в конце января 2014 года пришла к выводу о том, что регионам на выполнение поставленных президентом задач может не хватить средств. Кроме того, как указали в ведомстве, «анализ информации, полученной от Минфина, отраслевых федеральных министерств и регионов о финансовом обеспечении мероприятий «майских указов», «выявил несогласованность в части оценки средств, необходимых для их реализации, либо отсутствие достоверной информации».

Согласно официальным формулировкам исполнение бюджета субъекта РФ есть процесс получения доходов и осуществления расходов, предусмотренных в утвержденном бюджете субъекта РФ. Исходя из этого, существуют определенные методологические подходы, служащие для оценки эффективности исполнения бюджета. Для анализа исполнения бюджета используется информационно-аналитической система мониторинга ключевых показателей эффективности (КПЭ) исполнения бюджетов бюджетной системы РФ[3]. Благодаря показателям этой системы, предполагается, существует возможность проводить оперативный сравнительный анализ региональных финансов, в том числе в целях сравнения эффективности бюджетных процессов «на местах».

Например, такой показатель, как «отношение дефицита бюджета субъекта РФ к доходам без учета объема безвозмездных поступлений (%)», рассчитывается по формуле:

0С1 = АЕФп - COn – Пап/ Дп – БПп *100, где

• •-------------АЕФп - размер дефицита субъекта РФ,

• •     COn - размер снижения остатков средств на счетах по учету

средств бюджета субъектов РФ,

• •    ПАп - объем поступлений от продажи акций и иных форм

участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ,

• •    Д п - объем дохо до в бюд жета суб ъе кта РФ,

• •     БПп - объем безвозмездных поступлений в бюджет субъекта РФ.

Главной проблемой в расчете этого показателя является то, что не все регионы своевременно публикуют информ ацию об объеме поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ. Отдельные субъекты не публикуют такую информацию вовсе. Как результат, дальнейшие расчеты невозможны без допущений, которые, в свою очередь, могут критически снИзить ценность любых выводов, полученных на их основе.

Консолидированный долг субъектов РФ на 1 января 2014 года составил 1 738 млрд. руб. По понятным причинам сумма консолидированного долга субъектов РФ за 2014 год в размере 1,7 трлн. руб. выглядит шокирующе, как и количество регионов с отрицательными балансами - 77 из 83 (93% всех субъектов РФ).

Однако, очевидно, качество долгов регионов страны крайне неоднородно, как и их «вклады» в общий объем сложившегося в 2014 году бюджетного дефицита. Так, например, только дефицит бюджета Москвы составил в 2014 году 161,7 млрд. руб., однако на фоне кратно более высоких доходов столичного бюджета обслуживание такого долга не является для города неразрешимой проблемой.

Кроме то го, осно вно й масси в бюд жетно го деф ицита субъекто в РФ (даже без учета доминирующей роли Москвы в этом процессе) приходится на сравнительно небольшое количество регионов, в то время как большинство добавляют в общую «копилку» подчас значительно менее одного процента. Так, например 56 из 83 субъектов РФ (67,5%) имеют бюд жетн ы й деф и цит ме нее 10 мл р д. руб., п р ичем их со во куп н ый деф ицит пре вышает московский всего на чуть более, чем 35%.

В контексте озвученных фактов необходИмо сразу отметить, что, безусловно, фактор абсолютных и относительных величин и в рассматриваемом вопросе имеет высокое значение. Несмотря на мизерный вклад в общую картину дефицита, самые дотационные региональные бюджеты, по сути, вообще не могут обеспечивать собственные обязательства по расходам из собственных же источников поступлений. Уровень их зависимости от безвозмездных поступленИй и кредитов находится на максимальном уровне, что по понятНым причинам обратно пропорционально уровню их финансовой стабильности.

Однако и говорить о том, что бюджеты таких регионов разбалансированы вследствие финансового кризиса, относительно слабых национальных показателей экономического роста иЛи возросших социальных обязательств представляется не совсем корректным. В данном случае, скорее, уместно утверждать, что решение задачи снИжения бюджетной зависимости регионов от федерального центра, имеющей долгую и сложную историю, в обозримой перспективе маловероятно. Как показывает опыт, например, Калужской области, форсированное наращивание «промышленных мускулов» в краткосрочной перспективе ведет к повышению долговой нагрузки. Извлечение же выгод, в том числе бюджетных, от этого процесса носит более растянутый по времени характер.

Незначительный характер абсолютных величин бюджетных дефицитов двух третей субъектов РФ с точки зрения политических последствий говорит о с ледующем. Фактически от местных руководителей таких регионов в обозримой перспективе потребуется, прежде всего, финансовая дисциплинированность и крайне умеренный подход к завышению расходов по уже согласованным статьям (чем региональные чиновники периодически отличаются).

В этом контексте можно вспомНить общественную дискуссию относительно феномена так называемого «банкротства регионов», которая развернулась в российской прессе и экспертных кругах осенью прОшлого года. Поводом к ней послужила информация о многомиллиардных - и практически синхронных - займах ряда регионов. В результате, перед отдельными субъектами в среднесрочном периоде замаячила перспектива приближения к критической отметке долга к уровню 100% от объема собственных доходов.

Пр и этом само определение банкротства регионов в российскОм праве отсутствует, то есть признать целый субъект федерации финансово несостоятельным физически невозможно. Закон оговаривает лишь условия введения внешнего управления со стороны вышестоящего урОвНя власти. Как бы то ни было, для двух третей российских регионов оптимальной и, более того, по суТи, единственной возможной политикОй становится реализация стратегии минимизации убытков. Однако их бюджетные маневры, как удачные, так и неудачные слабо влИяют на общую финансовую картину регионов.

Как следует из проведенного исследования, субъекты РФ в контексте «майских указов» Президента В.Путина остаются одним Из наиболее сложных объектов для бюджетного планированИя «сНизу» и соответствующего контроля «сверху».

Возможности планирования ограничены дотациоНностью подавляющего большинства бюджетов, имеющей давнюю историю (до степени смешения с психологией регионального управления). ВозмОжности для контроля «сверху» или, тем более, «сбоку» (со стороны институтов гражданского общества) осложнены отсутствием или значительным запаздыванием необходимых статистических данных, а подчас - и первичных документов, требуемых для их сбора.

В разрезе регионов проблема анализа и управления дефицитом связана с хорошо известным феноменом неоднородного социально-экономического положения регионов и их возможностей - как в кремлевских коридорах, так и на долговых рынках. В то же время лишь порядка 20 регионов, а также Москва могут критически влиять собственными результатами на общий уровень дефицита, в то время как конкретный вклад остальных участников минимален. В то же время обращает на себя внимание отсутствие единой идеологии в вопросах планирования регионального дефицита на местах.