Финансово - экономическое обеспечении взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Annotation:

The formation and development of the institute of local self-government in modern

Russia is the reason for the attention of scientists to the problems of local self-government and various aspects of relations between local governments and public authorities of a constituent entity of the Russian Federation.

Стремительное изменение реалий политико-правового мироустройства и обновление конкретных форм государственности, усложнение процессов социального управления, постоянная трансформация взаимоотношений властных структур внутри отдельно взятого социума и многие другие моменты, характеризующие современную общественную жизнь, требуют инновационного подхода к их научному осмыслению.

Взаимодействие и взаимоотношение органов управления на современном этапе представляет собой сложную, слабоструктурированную проблему. В России система разделения власти и принятие решений между двумя или несколькими органами власти обуславливается термином «федерализм». Именно федерализм определяет трехуровневую систему управления в России, при которой органы государственной власти и органы местного самоуправления постоянно находятся в тесном взаимодействии и сотрудничестве друг с другом.

Непростая ситуация в сфере согласования интересов федерального центра и регионов в бюджетной и налоговой сферах вызвана тем, что такое взаимодействие осуществляется в разнообразных формах, которые регулируются значительным числом положений федеральных законов и подзаконных актов. Согласно ст. 26.3, 26.18–26.20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены следующие направления межуровневого взаимодействия в бюджетных и налоговых отношениях [1]:

• 1)    финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам власти субъектов РФ;

• 2)    выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

• 3)    иные формы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета.

Это довольно обширная сфера законодательного и подзаконного регулирования. Согласно положениям Бюджетного кодекса РФ межуровневое взаимодействие осуществляется, в том числе по следующим направлениям:

• 1)    бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет [2]; В случае, если кредиты не погашены в установленные сроки, их остаток, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Министерством финансов РФ, за счет межбюджетных трансфертов, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов (ст. 93.3).

• 2)    средства от возврата предоставленных на возвратной и возмездной основе средств федерального бюджета, а также плата за пользование ими подлежат перечислению в федеральный бюджет. При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению указанных средств федерального бюджета, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по 79 предоставленным РФ государственным гарантиям и поручительствам суммы средств, подлежащие перечислению в федеральный бюджет, удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, а также взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ.[3]

• 3)    Министерству финансов РФ предоставляется право требования от имени РФ погашения задолженности субъектов РФ по денежным обязательствам перед федерацией. Минфин России вправе проводить работу по возврату указанных видов задолженности с участием агентов Правительства РФ.

• 4)    В субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, осуществляются дополнительные меры. К ним, в частности, относятся подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и

• главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства и др. [4]

• 5)    При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Минфин России вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим бюджетам субъектов РФ.

В межуровневом взаимодействии органов власти в бюджетно-налоговой сфере следует отметить ведущую роль Министерства финансов РФ, которое осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, получает от органов исполнительной власти субъектов РФ материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ и прогноза консолидированного бюджета РФ, разрабатывает проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ, осуществляет иные полномочия (ст. 165). Согласно положениям ст. 30 Налогового кодекса РФ налоговые органы также осуществляют свои функции и взаимодействуют при этом с органами исполнительной власти субъектов РФ. Детально порядок их взаимодействия регулируется значительным числом подзаконных актов финансовых органов. В качестве примера можно привести Приказ Министерства финансов РФ от 31 октября 2007 г. № 675 «Об утверждении порядка подписания соглашений между Министерством финансов РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации».

Следует отметить, что бюджетно-финансовая сфера в настоящее время наиболее проблемная сфера межуровневого взаимодействия. Она характеризуется следующими основными проблемами:

• -    централизация финансовых ресурсов;

• -    несоответствие доходных и расходных полномочий субъектов РФ;

• -    ориентация межбюджетных отношений на вертикальные формы выравнивания, приоритет субсидий и субвенций;

• -    отсутствие у субъектов РФ стимулов к повышению доходности собственных бюджетов, недостаточный объем их правомочий в данной сфере;

• -    финансовая несамостоятельность большинства субъектов РФ;

• -    недостаточная прозрачность бюджетов всех уровней;

• -    низкая эффективность расходования бюджетных средств наличие слишком большого количества видов межбюджетных трансфертов;

• -    неэффективность финансовой поддержки из федерального бюджета целого ряда регионов;

• -    слишком сложное регулирование порядка взаимодействия органов власти разных уровней в рассматриваемой сфере.

Большинство из этих проблем стали следствием, с одной стороны, явного перекоса финансово-бюджетной системы в сторону федерального центра, а с другой - неурегулированности многих ее положений в соответствующих законодательных актах, начиная с Конституции РФ. [5]

Создается впечатление, что некоторые «болевые точки» межуровневого взаимодействия в данной сфере обходятся федеральным законодателем, что в масштабах федерации приводит к не всегда справедливому распределению средств между субъектами РФ, усугублению их социально-экономического расслоения и застоем в развитии территорий.

Законодательство в финансово-бюджетной сфере, в первую очередь — Налоговый кодекс РФ, формировалось в период 1990-х годов, когда важнейшей задачей развития было наполнение бюджета, ликвидация задолженностей по зарплатам и пенсиям. Поэтому модель межбюджетных отношений была ориентирована на мобилизацию всех имеющихся ресурсов в руках государства и на последующее распределение этих централизованных ресурсов по приоритетным направлениям.