Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

Одним из центральных вопросов в рамках обеспечения эффективности местного самоуправления является оптимальное нормативное закрепление его финансовой основы1, обеспечивающей результативное решение вопросов местного значения2, а также развитие муниципалитетов3. Исследователи вполне обоснованно указывают, что расходы местных бюджетов не покрываются в полной мере их собственными средствами, вследствие чего они крайне зависимы от межбюджетных трансфертов, что минимизирует степень их финансовой автономности [4, c. 16–17]4. В научной литературе заостряется внимание на отрицательной динамике удельного веса собственной доходной части местных бюджетов в Российской Федерации с начала 2000-х гг., что позволяет специалистам сделать вывод об искусственной дотационности муниципальных образований, создающейся путем направления в вышестоящие бюджеты основной доли налоговых поступлений [5] в результате механизма укрепления вертикали власти и централизации всех ресурсов [6, с. 93].

Кроме того, инкрементальное расширение перечня вопросов местного значения приводит к недостаточности финансовых средств для их надлежащей реализации5. В свою очередь субъекты РФ делегируют муниципалитетам отдельные государственные полномочия, которые нередко требуют большего финансирования, нежели предлагается в расчетах регионов6.

Отсутствие достаточного количества собственных ресурсов приводит к тому, что муниципалитеты при проектировании бюджета вынуждены исходить из тех приоритетов, которые определяются федеральным и региональным уровнями публичной власти7. При этом местные властные структуры в первую очередь заинтересованы в привлечении финансовых средств из вышестоящих бюджетов, а не в развитии собственной доходной основы [7, с. 90–102].

Siberian Law Review. 2026. Volume 23, no. 1 структуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности.

Однако представители муниципальных образований указывают на отсутствие у них необходимых финансовых средств на соответствующие цели – все ресурсы идут на «латание дыр», а не на развитие [8, с. 179].

Таким образом, муниципалитетам следует фокусироваться на развитии собственной доходной части бюджетов посредством увеличения налоговых и неналоговых поступлений11. Кроме того, стоит учитывать, что доходные источники местного бюджета важны не сами по себе в абсолютных цифрах, а с учетом соразмерности с объемом компетенции, закрепленной за муниципальными властными структурами [9, с. 71]. В связи с этим исследователи предлагают, в частности, масштабировать механизм заключения концессионных соглашений, а также расширить деятельность в сфере земельных правоотношений [10, с. 229], внедрить практику укрупнения муниципальных образований [11] и др.

Необходимо отметить, что приоритетом выступает наделение муниципалитетов собственными существенными налоговыми и неналоговыми источниками

В рамках расходной части бюджетов муниципалитетов значительную долю, наряду с обеспечением социальных обязательств и мерами по поддержке имеющейся инфраструктуры, должен занимать элемент развития («бюджет раз-вития»)8. В частности, Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»9 при указании полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения относит к ним такие функциональные сферы, как создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Кроме того, в соответствии с пп. 1 и 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»10 компетенция муниципальных властных структур включает в себя формирование и осуществление муниципальных программ (подпрограмм) с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей, формирование инфра- доходной части их бюджетов12. Как вполне обоснованно отмечают специалисты, если муниципальные образования в значительной мере находятся в зависимости от межбюджетных трансфертов с более высоких уровней публичной власти, то любая серьезная нестабильность в финансовой сфере последних практически всегда обусловливает сокращение объема трансфертов в бюджеты субнационального и местного уровней. В случае децентрализации бюджетной системы при возникновении кризиса муниципальная финансовая самостоятельность будет способствовать автономному и более оперативному реагированию местных сообществ на возникающие проблемы, что в конечном итоге позволит быстрее преодолеть трудный период за счет создания стабилизирующего эффекта. Немаловажно, что в подобной ситуации жители населенных пунктов, входящих в состав муниципальных образований, охотнее поддержат стратегию жесткой экономии, участвуя в принятии соответствующих решений [12, с. 32–36].

Необходимость системного исследования проблематики повышения финансовой устойчивости муниципальных образований в Российской Федерации обусловила потребность в изучении положений федерального бюджетного законодательства, а также анализе результатов практики его применения, в том числе со стороны Министерства финансов РФ. Помимо того, универсальность заявленной темы позволяет обратиться к релевантному иностранному опыту. Немало внимания в настоящей статье уделено критическому исследованию позиций отечественных и зарубежных специалистов по вопросам совершенствования порядка формирования доходной части муниципальных бюджетов.

Указанная проблематика обусловила использование различных методов исследования, среди которых следует упомянуть системный, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический и аналитический методы. Данный инструментарий позволил комплексно рассмотреть все проблемные вопросы.

Модели совершенствования финансовой основы местного самоуправления

Как справедливо отмечает Е. М. Бухвальд, правовая модель содействия социально-экономическому развитию муниципальных образований должна предполагать не возрастающую «перекачку» средств из вышестоящих бюджетов, а активную мотивирующую помощь по расширению и более эффективному использованию экономического потенциала муниципалитетов [13, с. 27].

В данном контексте к настоящему времени выдвинуты различные предложения, связанные как с увеличением нормативов отчислений в бюджеты местных сообществ от федеральных и региональных налогов13, так и с передачей дополнительных налоговых доходов [14, с. 3–4]14. Так, специалисты акцентируют внимание на востребованности увеличения норматива зачисления налога на добавленную стоимость [15, с. 6], закреплении нормативов отчислений от налога на прибыль и налога, уплачиваемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения [5]15, целесообразности отнесения к числу местных налогов транспортного налога, налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых16 и всех установленных имущественных налогов [16, с. 240], необходимости нормативного закрепления за всеми уровнями публичной власти двух–трех налогов с различной налогооблагаемой базой [16, с. 239].

Также отмечается необходимость определить нормативы финансового обеспечения муниципальной компетенции по аналогии с передаваемыми местным сообществам отдельными государственными полномочиями. «Важно при этом учесть, чтобы за местными бюджетами закреплялись такие источники налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых на своей территории могли бы влиять и органы местного самоуправления… Это повысит заинтересованность органов местного самоуправления в развитии на территории муниципального образования промышленного производства, местной экономики, малого и среднего бизнеса» [17, с. 154].

Есть все основания для поддержки указанных предложений в отношении как повышения (закрепления) нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, так и отнесения дополнительных налоговых доходов к разряду местных.

Проблема совершенствования правового регулирования распределения межбюджетных трансфертов местным бюджетам

Необходимо модифицировать бюджетное законодательство в части регулирования механизма расчета дополнительных финансовых поступлений из вышестоящих бюджетов в бюджеты местных сообществ.

Так, в настоящее время Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) предусматривает критерий взимаемости определенного налога или сбора в пределах территории муниципального образования при закреплении нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в местный бюджет (в частности, ч. 2 ст. 61, ч. 2 ст. 61.1, ч. 2 ст. 61.2 и др.). При этом Министерство финансов Российской Федерации отмечает, что выбор конкретных федеральных налогов и сборов (налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога) для установления отчислений в бюджеты муниципальных образований определен тем, что они обладают равномерностью размещения по субъектам РФ и муниципалитетам в отличие от других налогов и сборов, отражающих социальноэкономические различия определенных территорий (налога на прибыль, налога на имущество организаций, акцизов, налога на добавленную стоимость). В связи с этим непосредственная передача в местные бюджеты дополнительных средств от данных налоговых источников привела бы к росту дифференциации регионов и муниципалитетов по уровню их бюджетной обеспеченности17.

Однако имеющаяся в настоящее время существенная стратификация финансово-экономического положения в субъектах РФ, связанная с различающейся совокупной налогооблагаемой базой, обусловливает потребность в устранении указанной диспропорции путем реализации модели направления трансфертов (включая дотации) местным бюджетам из вышестоящих бюджетов бюджетной системы18.

Согласно БК РФ выравнивание бюджетной обеспеченности местных сообществ направлено на обеспечение равных финансовых возможностей в сфере оказания муниципальных услуг. Объем дотаций муниципалитетам из бюджета субъекта РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности первых устанавливается в соответствии с региональным законом на основе учета численности населения и (или) уровня расчетной бюджетной обеспеченности (соотношение налоговых доходов на одного жителя соответствующей публично-территориальной единицы, которые могут быть получены местным бюджетом, и аналогичного показателя в среднем по муниципальным образованиям конкретного региона исходя из различий в структуре населения, объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя) (ч. 3 ст. 137 и ч. 3 ст. 138 БК РФ). Очевидно, что в указанных правовых нормах осуществление соответствующих расчетов базируется на критерии относительности расходов местных бюджетов исходя из налогового потенциала муниципалитетов конкретного субъекта РФ.

Совершенствование порядка распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам

Механизм определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований должен основываться на иных объективных факторах – нормативах расходных обязательств местных бюджетов применительно к конкретным видам расходов (жилищно-коммунальное хозяйство, инвестиции в классифицированные объекты инфраструктуры, транспорт и др.)19.

Как отмечают специалисты, для подобного алгоритма регулирования института предоставления дотаций с высокой степенью вероятности характерна фактическая направленность на средние расходы по соответствующему субъекту РФ на реализацию конкретных полномочий. В то же время при ориентации на нормативы расходных обязательств местных бюджетов применительно к конкретным видам расходов возможно возникновение противоречивой ситуации: общий размер подлежащих распределению финансов в составе дотационных трансфертов не может быть значительно увеличен на фоне объективного уровня возможных расходных обязательств вышестоящих бюджетов [18, с. 17–18].

Таким образом, необходимо модифицировать нормативы и методику определения объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов, в том числе дотаций, направленных на обеспечение перспективного развития муниципальных образований. Финансирование местных сообществ должно осуществляться на основе необходимых для эффективной реализации соответствующих полномочий денежных средств20.

В частности, в зарубежной литературе отмечается, что для финансовой самодостаточности муниципалитетов следует изменить размер процентов отчислений в местные бюджеты в общей сумме налоговых доходов в масштабе всего государства. Вследствие дифференцированного экономического потенциала муниципальных образований при этом необходимо учитывать уровень доходов на душу населения (местные налоговые поступления делятся на численность жителей соответствующей публично-территориальной единицы, затем полученный результат сопоставляется со средним показателем по стране в целом), а также финансовый корректирующий инструмент, обеспечивающий с помощью государственных ресурсов и ресурсов более богатых муниципалитетов осуществление всех необходимых расходов [3, с. 395, 399].

Конкретным примером подобной модели финансирования является механизм, используемый в Северо-Западных территориях Канады. Составляются списки классифицированных объектов

Сибирское юридическое обозрение. общественной инфраструктуры (здания, дороги, водопроводные и канализационные сети и т. д.), специфичных для каждого муниципального образования, с указанием оценки их текущего состояния, стоимости ремонта, а также отличий в уровне обслуживания. Затем в целях финансирования соответствующих работ определяется средний годовой тариф замены определенного актива, отражающий срок его эксплуатации. В свою очередь финансирование оказания коммунальных услуг по водоснабжению и водоотведению осуществляется на основе фиксированной стоимости соответствующей деятельности с учетом таких критериев, как численность населения, стоимость топлива и электроэнергии, текущие затраты на замену материально-технических средств, заработная плата и др.²¹

Кроме того, данное предложение также коррелирует с концепциями анализа выгод и затрат (benefit–cost analysis) и бюджетирования, связанных с ориентацией на конечный результат. В частности, согласно концепции бюджетирования муниципальная власть должна планировать и исполнять бюджет исходя из учета приоритетов местного сообщества по вопросам развития, связанным с достижением определенных измеримых результатов [20, с. 204].

При установлении нормативов и методики расчета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов определяющую роль игра- ет расчет количественных показателей, выступающих критериями определения итоговой совокупной суммы для обеспечения осуществления всей компетенции муниципальных образований22. В связи с этим следует отметить, что российские исследователи при разработке объема дотаций предлагают использовать такой показатель, как удельный расход местных бюджетов на душу населения муниципальных образований внутри соответствующих макрорегионов (федеральные округа, Арктическая зона РФ и новые субъекты РФ согласно Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 г. с прогнозом до 2036 г.23). Помимо этого, в отношении сельских поселений исследователи отдельно указывают, что наделение дополнительными источниками налоговых доходов местных бюджетов будет целесообразно в природно-климатических районах с благоприятными условиями ведения сельского хозяйства и развитой аграрной экономической базой, а на территориях с неблагоприятными условиями ведения сельского хозяйства, значительными социально-экономическими проблемами более обоснованно увеличение доходной части бюджетов путем предоставления межбюджетных трансфертов [21, с. 151– 152].

Заключение

Таким образом, необходимо увеличить (закрепить) нормативы отчисления от федеральных налогов, в частности, налога на доходы физических лиц, налога на прибыль и т. д., а также отнести к числу местных такие налоги, как налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых.

В рамках гарантирования всестороннего развития муниципалитетов и осуществления различных видов расходных обязательств бюджетов местных сообществ следует выработать федеральные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, позволяющие реализовать единые стандарты качества жизни граждан Российской Федерации на всей территории страны и учитываемые при предоставлении дотаций.

Следует дифференцировать данные стандарты в соответствии с видами рас- ходов. Так, в отношении расходов по социальному обеспечению следует исходить из уровня доходов бюджета местного сообщества в расчете на душу населения. В то же время применительно к бюджетным ассигнованиям в общественную инфраструктуру целесообразнее учитывать типовой классифицированный список конкретных объектов с определением стоимости соответствующих видов работ. Кроме того, методика установления федеральных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности должна включать механизм выявления актуальной стоимости объекта. Относительно финансового обеспечения других расходных обязательств определяющим фактором также должна быть сумма расходов на одного человека.