Формализация статуса съездов советов в начальный период большевистской власти

Ленину и его соратникам в принципе было понятно еще до социалистической революции было ясно, каким образом трудящиеся массы должны управлять государством – посредством Советов разного уровня, избираемых самими трудящимися – дело в том, что первый опыт функционирования Советов был обретен в рамках стачечной борьбы в 1905-1907 гг., и был большевиками признан приемлемым. Затем, после февральской революции 1917 г. этот опыт был реанимирован, а проведение Второго съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов подтвердило приверженность к этой форме участия населения во власти, закрепленного в принятом Съезде Декрете «О полноте власти Советов», в котором было всего два предложения, и первое гласило: «Вся власть отныне принадлежит Советам» [1]. Нужно также отметить высокую организованность не только большевиков, но и других партий левого крыл по участию в

Советах, причем в начальный период их создания большевики не имели большинства во многих Советах, уступая, в частности, меньшевикам и эсерам. В начале марта 1917 г. перестала существовать монархия, а уже через два месяца начал работать первый Всероссийский съезд крестьянских депутатов, а еще через месяц – первый Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов.

Это означало, что накануне съездов на большей части территории тогдашней России уже были созданы Советы разных уровней, поскольку на съезды в качестве делегатов посылались лица, уже имевшие статус депутатов Советов, и сами Советы определяли таких делегатов, которые должны были доносить на съезде волю пославшего их Совета. При этом Советы были в разной степени структурированности, неодинакового представительства от разных категорий населения и т.д. Такая «разношерстность» обуславливалась тем, что Советы в столь массовом масштабе формировались впервые, с методической точки зрения имея лишь рекомендации состоявшегося в конце марта-начале апреля 1917 г. Всероссийского совещания Советов рабочих депутатов, которое, собственно, и призвало создавать Советы, которые должны были «опираться на периодически созываемые районные съезды» [2, с. 221222]. И именно на местах стали проводиться первые съезды Советов – так, в апреле 1917 г. состоялся Западно-Сибирский съезд Советов [3, док. № 40]. Имелись также случаи самопровозглашения съездами Советов своей власти на местах, например, во Владимирской губернии в мае 1917 г. делегаты Гусевского районного съезда Советов постановили передать землю крестьянам, причем немедленно [4, док. №47]. Этот и другие подобные примеры, а их немало, свидетельствовали о том, что к весне 1917 г. в России уже создавалась такая общественнополитическая ситуация, которая позволяла как в центре, так и на местах заявлять о необходимости радикальных демократических преобразований в российском обществе.

Такому положению способствовал ряд факторов, в том числе крайне низкая управленческая эффективность имперского аппарата, неудачи на фронтах войны и недовольство в этой связи огромного числа уставших от войны фронтовиков и тревожность вновь мобилизованных и членов их семей. Необходимо отметить и общий либеральный настрой общественных отношений, активно расширявшийся на Западе после буржуазных революций и порождавший определенные ожидания россиян, которые, однако, российская имперская власть была не способна должным образом замечать, учитывать и тем более удовлетворять. В организационном плане система Советов, в том числе их съезды, формировались на уже имеющемся опыте организационной работы РСДРП и других политических партий (местные ячейки выбирали своих делегатов на конференции более высокого территориального уровня, где затем определялись делегаты партийных съездов). Этот опыт, и прежде всего в части проведения съездов, в свою очередь, был заимствован у европейской социал-демократии [5, с. 17].

Кроме того, нужно иметь в виду, что с конца Х1Х в. в России уже практиковались съезды представителей общественных и иных организаций и учреждений в разных сферах социально-экономической жизни [6; 7; 8], то есть, сам термин «съезд» как организационный институт в различных сферах социальных отношений использовался достаточно активно, поэтому неудивительно, что и в системе Советов появились «съезды Советов» как один из организационно-правовых механизмов реализации принципа народовластия. Вместе с тем большевики с самого начала полагали Советы как публично-властные государственные структуры, в то время как те же меньшевики и эсеры отводили Советам лишь роль поддержки местного самоуправления, и указанная позиция большевиков оставалась неизменной вплоть до распада СССР в 1991 г. В этом контексте после октябрьской революции 1917 г. советский законодатель стал последовательно уточнять статус Советов, а также регулировать организационные формы их деятельности, включая съезды Советов. Так, в утвержденной СНК Инструкции от 24 декабря 1917 г. определялось, что «на Советы, как на органы власти, возлагаются задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, административной, хозяйственной, финансовой и культурно – просветительной …» [9]. Тем самым для Советов были определены их статусные основы, к которым позже добавится принципиальное положение о том, что решение нижестоящего Совета могло быть отменено вышестоящим Советом. Несколько раньше был принят декрет об отзыве делегата [10], которым устанавливался фактически императивный мандат депутата (по примеру Парижской коммуны) [11, с. 208] и соответственно отозванный избирателями депутат Совета считался автоматически отозванным делегатом съезда Советов, если он являлся таковым.

Тем самым сложился определенный баланс полномочий депутатов (делегатов) и их ответственностью (впрочем, институт отзыва нередко использовался большевиками для очищения Советов от «эксплуататорских элементов» [12, с. 57]). И в течение относительно непродолжительного периода (март-декабрь 1917 г.) Советы в своем развитии характеризовались двумя этапами.

На первом этапе, начавшемся сразу после падения монархии, Советы были обозначены как форма участия населения России во властных структурах, и в этой системе съезды Советов имели значение прежде всего как представительные структуры, что следует из самого понимания термина «съезд» (то есть, съезжаются и затем, решив поставленные на общей встрече вопросы, разъезжаются уполномоченные делегаты). В силу крайне напряженной, неопределившейся и во многом хаотично складывавшейся концепции государственного управления в переходный период, реализуемой Временным правительством на фоне острого противоборства различных политических сил, Советы в общественном мнении рассматривались, скорее, как оппозиционная альтернатива действовавшему тогда госаппарату в лице Временного правительства, министерств, комиссаров, городских и земских управ и т.д. (хотя, безусловно, так дело обстояло не везде, но мы говорим о тенденции и имеем в виду прежде всего политический аспект, поскольку речь шла не о разрушении прежнего управленческого аппарата, а о его переподчинении [13, с. 38]).

Однако на втором этапе, начавшемся уже после провозглашения перехода власти к большевикам (первоначально в союзе с эсерами), Советы и их съезды стали позиционироваться как легальные властные структуры, причем, с формальной точки зрения, безальтернативные (если не учитывать влияние РСДРП (б), которая де-факто руководила Советами, и революционных комитетов, властная деятельность которых носила временный характер). А в дальнейшем этот подход лишь укреплялся.

Принятые на первом этапе организационные элементы проведения съездов Советов были сохранены. Это касается, в частности, кратковременности работы съездов

Советов, причем всех уровней, - как правило, 2-4 дня (например, Второй Всероссийский съезд Советов работал всего три дня). Собственно, по-иному и не могло быть, поскольку, как отмечалось выше, в отношении съездов Советов была воспринята практика проведения партийных форумов в виде конференций и съездов, сама природа которых не предполагала долговременности, так как делегаты имели постоянный вид деятельности на той территории, от которой они избирались на съезды, и должны были к ней возвращаться. Это обстоятельство было своеобразно объяснено большевиками. Так, Я.М. Свердлов указывал на то, что «затягивать съезд нельзя, ибо лучших работников мы оторвали от дела - они необходимы на местах» [14, с. 231]. Как нам представляется, такая кратковременность проведения съездов Советов была на руку большевикам, и они ее активно лоббировали. Дело в том, что партия большевиков, взявшая власть в свои руки, в предшествовавшие годы путем длительных дискуссий смогла сформировать довольно четкую, основанную на марксизме, программу своих действий, направленных на построение социалистического государства, и лидеры большевиков (Ленин, Троцкий, Сталин и др.) не нуждались в дополнительных теоретических обсуждениях стратегического характера своей деятельности - они делали акцент на практику революционных преобразований. А поскольку один из программных принципов заключался в народовластии трудящихся (вместо буржуазной демократии, которая, по Ленину, представляла из себя «маскарад, прикрывающий диктатуру эксплуататоров»), то проводить в жизнь программные установки можно было только через формальные структуры публичной власти, то есть, через Советы и их съезды, причем последние имели большее значение, поскольку именно на съездах Советов принимались основополагающие решения (включая конституционные акты). И с этой точки зрения кратковременность съездов Советов предполагала заблаговременную подготовку проектов резолюций, постановлений, обращений и других съездов- ских актов, и этим занимался управленческий партийно-советский аппарат, вкладывая в документы нужное содержание.

Предлагаемые таким образом проекты делегаты съездов Советов, будучи в основной своей массе простыми, недостаточно грамотными, но идейно верными товарищами, как правило, подробно не обсуждали как ввиду нехватки времени, так и ввиду неспособности должным образом осмыслить их значение, основываясь на доверии партийным и исполкомовским работникам. К этому нужно добавить, что депутатские сессии Советов также созывались на крайне короткие сроки (обычно 13 дня), поскольку для депутатов это также была дополнительная общественная нагрузка. Кроме того, как указывалось в Программе РКП (б), утвержденной восьмым партийным съездом в 1919 г., «советское государство сближает государственный аппарат с массами также тем, что избирательной единицей и основной ячейкой государства становится не территориальный округ, а производственная единица (завод, фабрика)» [15, с. 425], и тем самым значительно облегчалась задача формирования у депутатов и делегатов съездов Советов «нужной» для правящей элиты позиции при голосовании. Лидеры большевиков такими способами проводили свои идеи и замыслы от имени всего народа, полагая, вероятно, что имеют на это право, как авторы и соавторы революционных программ и как политики, сумевшие взять под свой контроль крупнейшее в мире государство.

Следует заметить, что подобная практика, когда аппарат готовит нужные доку-ментопроекты, а делегаты съезда (депутаты) Советов дружно, и часто в торжественно-неделовой обстановке и единогласно, голосуют за их принятие, имела место также почти до распада СССР, и, более того, в современной системе представительной власти, во всяком случае, на региональном и особенно на муниципальном уровнях, наблюдаются реликты такого рода. К середине 1918 г. уже функционировали более 12 тысяч Советов разных уровней, соответственно целесообразность Советов в целом и их съездов в частности как публично-властных структур уже не взывала сомнений у большевиков, в связи с чем они получили конституционное закрепление.

В первой же Конституции РСФСР в развитие содержащегося в ней тезиса о том, что «власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству - Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов» [16] (ст. 7), раскрывался статус съездов Советов разных уровней. Так, в ст. 24 указывалось, что «Всероссийский съезд Советов является высшей властью Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» [16]. Обращает на себя внимание, что «Съезд» определен как «высшая власть», а не высший орган власти, которым согласно ст. 31 являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК) - «высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган», а «общее управление делами» в РСФСР согласно ст. 37 осуществлял СНК (в данной Конституции СНК еще не именуется «правительством», но по смыслу его полномочий это, разумеется, был высший исполнительный орган). «Высшая власть» являлась уникальной в российской истории публично-властной структурой, которая, используя современную терминологию, соединяла в себе две ветви власти, то есть, как правотворческие функции, так и исполнительные полномочия, но - на короткий период (время работы съезда Советов), и тем самым была реализована позиция Ленина слияния законодательной и исполнительной деятельности [17, с. 304]. На местах Конституцией РСФСР (глава десятая) предусматривались областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные Съезды Советов, которые являлись «высшей властью» на соответствующей публично-правовой территории и должны были созываться не реже чем 2 раз в год (областные), 1 раза в 3 месяца (по губерниям и уездам), 1 раза в месяц (по волости). Делегаты съездов избирали исполнительные органы (комитеты), которые являлись высшей властью между съездами и функционировали на постоянной основе, они же созывали съезды Советов. Конституция определяла также нормативы представительства на съезды, при этом делегаты на вышестоящий съезд Советов могли выбираться как нижестоящими съездам Советов, так и непосредственно Советами (например, общее число делегатов областного уровня не могло превышать 500 депутатов), а в некоторых случаях, касающихся низового уровня, делегаты могли избираться собраниях избирателей поселений, заводов и фабрик.

В любом случае население непосредственно избирало депутатов только на уровне города и села, а во все вышестоящие представительные структуры в виде съездов Советов направлялись делегаты, избираемые не населением, а депутатами и делегатами нижестоящих съездов Советов, то есть имели место непрямые выборы. Такая модель представительной власти, по мнению Ленина, «делала весь аппарат дешевле, подвижнее, доступнее для рабочих и крестьян» и обеспечивала широкое участие трудящихся в управлении государством [18, с. 257]. Действительно, учитывая, что согласно ст. 57 Конституции РСФСР 1918 г. срок полномочий депутатов составлял всего 3 месяца, а собираться на сессии они должны были довольно часто (не реже 1 раза в неделю в городах и 2 раз в неделю в селах), получалось, что народные избранники самостоятельно решали вопросы на местах и на более высоком уровне, делегируя на соответствующие съезды Советов своих делегатов. Однако, как нам представляется, большевистские лидеры явно переоценили как управленческие способности «кухарок», так и предложенный ими же чрезвычайно громоздкий организационный механизм функционирования Советов и их съездов, и столь же явно недооценили факторы, усложнившие воплощение задуманного (огромные территории, разный менталитет проживающих в стране народов, кризисное положение в экономике и др.).

В результате депутаты Советов и делегаты съездов были не в состоянии на достаточно профессиональном уровне эффективно решать стоящие перед ними социально-экономические и иные проблемы. Мы вполне допускаем, что проект такого рода широчайшей «народной власти» был принят большевиками на волне определенной эйфории после октябрьской революции, когда, казалось бы, вот-вот начнет сбываться марксистская теория. Однако реалии жизни оказались куда суровее и сложнее, и предложенная большевиками структура представительной власти, где съезды Советов имели решающую роль, довольно быстро стала давать сбои, переходя на сугубо формалистскую деятельность, в значительной обесценивая сам принцип народовластия (так, в литературе описываются факты существования Советов только в виде бумажных отчетов [13, с. 40]), и соответственно еще сильнее стали укрепляться исполнительные органы публичной власти, из которых и была составлена известная властная вертикаль, вполне сформировавшаяся в СССР к концу 1920-х гг. и обычно обозначаемая в литературе как «административно-командная система управления обществом». В этой системе «народовластные» съезды Советов являлись анахронизмом, законодательные попытки усовершенствовать их деятельность не увенчались успехом, и неудивительно, что в Конституции СССР 1936 г. съезды Советов исчезли, а все последующее время, вплоть до наших дней, так и не востребовало их опыт. Вместе с тем, на наш взгляд, нынешняя система прямых выборов в органы представительной власти всех уровней также имеет ряд изъянов, и в этой связи, с учетом того, что окружающий мир и общественное сознание людей меняются, нельзя исключать в будущем реанимации некоторых элементов системы съездов Советов – ведь принцип народовластия по-прежнему является фундаментальным для современной цивилизации.