Формальная рациональность и конструирование правдоподобия в публичном управлении

У тверждение в европейском культурно-цивилизационном пространстве бюрократических систем публичного управления, т.е. управления, необходимым элементом которого является (или, по меньшей мере, провозглашается) участие общественности¹, сопровождалось обоснованием представления о необходимости рационализации применяемых в этой сфере практик. При этом идея рациональности управленческих практик в содержательном отношении включала в себя сложный комплекс представлений, к числу которых относятся нормирование, профессионализация, специализация, постоянная оценка результативности и эффективности, прогнозирование следствий принимаемых решений, регламентация процесса их разработки, принятия и реализации.

В теоретическом отношении идея рационализации управления восходит к М. Веберу, для которого рациональность была необходимым элементом бюрократической системы, строящей свою деятельность на основе калькуляции, расчета, предсказуемости. Целерациональное действие в его трактовке – это действие, ориентированное «на цель, средства и побочные результаты» [Вебер 1990: 629]. Однако М. Вебер различал материальную и формальную рациональности, нередко конфликтующие между собой [Вебер 1990: 316]. При этом последняя, как рациональность ради самой себя, является самоцелью для ее носителей.

Несмотря на то что идея рациональности как самоцели непродуктивна для развития человека и общества, можно утверждать, что именно формальная рациональность типична для техногенной культуры. По мнению Дж. Ритцера, она не только не сдала свои позиции со времен М. Вебера, но и распространилась на новые сферы социальной реальности. Дж. Ритцер утверждает, что «существуют четыре измерения формальной рациональности: эффективность, предсказуемость, упор скорее на количество, чем на качество, и осуществление контроля посредством замены человеческих технологий унификацией операций» [Ритцер 2002: 497].

В России, несмотря на то что ее адекватность европейской техногенной традиции весьма проблематична, эти измерения в той или иной мере становятся характерными для многих областей социальной реальности, но, главное, они стали ориентирами в реформировании системы государственного и муниципального управления. А поскольку редкие элементы гражданского общества в нашей стране не просто органично связаны с государством, но довольно часто являются продуктом государственного творчества, – и общественных структур.

Под воздействием установки на формальную рациональность публичное управление принимает ряд специфических характеристик.

Прежде всего, происходит последовательная редукция смыслов управленческой деятельности, включающая в себя три взаимосвязанных операции. Во-первых, долгосрочные цели максимально «очищаются» от ценностного содержания, что в принципе соответствует концепции целерационального управления. Однако, как обоснованно отмечают исследователи [Максименко 2011: 25], современный этап развития демонстрирует ограниченность целерационального поведения, массовое распространение которого предопределяет кризисные перспективы цивилизации, и становятся востребованными ценностно-рациональные модели действий. Во-вторых, все более утверждается адхократическое (от ad hoc – по случаю) отношение к реальности, в основе которого лежит сосредоточение на решении «сегодняшних» проблем и восприятие перспективы как обязательной, но принципиально не важной задачи. Наконец, в-третьих, даже при решении текущих вопросов содержательная сторона становится вторичной по отношению к процедуре. При этом в самой процедуре формальные элементы сочетаются с ритуально-карнавальными. В результате управленческий процесс развивается как циклическая смена рутинных процедур спланированными празднествами, приуроченными к реальным или вымышленным датам. Такое сочетание представляет собой современный вариант культурного поведения на основе «инверсии двоичных противопоставлений», «логики обратности» [Бахтин 1965], т.е. переворачивания смысла бинарных оппозиций. Карнавальные (праздничные) элементы не противопоставляются административным практикам, но поддерживаются и органично уживаются с ними. Усиление карнавально-праздничного начала характеризуется рядом маркеров:

• 1)    символизация, повышение роли внешней атрибутики. При этом символы широко используются для формирования мира смыслов, в который, как отмечал Ю. Хабермас, «человек включается посредством коммуникативного действия или процессов соглашения» [Современная западная… 1992: 158];

• 2)    парадность. Усилиями государственных и муниципальных структур реальность в настоящее время все более наполняется официальными праздничными мероприятиями, для которых изыскиваются разнообразные поводы как исторического, так и актуального характера;

• 3)    пафосность. Желание представить себя в максимально выгодном свете индуцирует у субъектов управления воззрения и действия, сводящиеся к преувеличению позитивных аспектов функционирования и замалчиванию недостатков. Весьма существенно то, что объектом гордости становятся не реальные достижения (что вполне понятно и уместно), а формальные показатели, все чаще это места в различных рейтингах;

• 4)    принудительная лудификация (от homo ludens – человек играющий). В социуме довольно последовательно утверждается модель, трансформирующая естественные игровые процессы в формализованные имитационные процедуры обязательного характера.

Логическим следствием перехода к формальной рациональности становится имитация управления, в ходе которой реальные значения и смыслы замещаются и подменяются формальным воспроизведением операций и процедур, сопровождаемым их демонстрацией, декларацией и декорацией. Имитации все чаще становятся массовыми, распространяясь на сферы, для которых, казалось бы, они не должны быть характерны. Так, исследование, проведенное аспиранткой Белгородского государственного университета В.А. Виняр в Белгородской обл. (респондентами выступили муниципальные служащие – N = 450 чел.; население – N = 700 чел. и эксперты – N = 30 чел.), показало: треть муниципальных служащих, 71,88% экс- пертов и 67,43% граждан убеждены, что имитации в настоящее время являются неотъемлемым элементом муниципального управления.

Наиболее типичным видом имитаций в публичном управлении обычно становится подмена реальных действий документооборотом. Бумага все чаще замещает человеческие отношения даже там, где они органичны и необходимы. В частности, ходе указанного исследования 22,67% муниципальных служащих отметили, что рост формальных требований к служебным обязанностям в их практической деятельности проявляется в производстве никому не нужных бумаг [О проблемах … 2011: 25].

Аналогичная картина наблюдается и в иных сферах, в частности в образовании [Аглицкий 2015]. Так, в ходе экспертного опроса в Белгородском государственном университете (проведено методом глубинного интервью с экспертами; проинтервьюированы 17 экспертов, в качестве которых выступали деканы факультетов, заведующие кафедрами, профессора, имеющие большой опыт работы в вузе, начальники управлений и отделов) его участники отметили запредельное возрастание потоков традиционного бумагооборота и более современного файлооборота при снижении качества исполнения документов. Типичные мнения экспертов: «имеет место повысившаяся интенсивность потока запросов и распоряжений от различных не скоординированных между собой структур, что не позволяет качественно отработать каждый из них»; «при дефиците необходимой для кафедр информации (фактически кафедры в результате имитации работы управлениями и отделами не получают должной информационной, аналитической, организационной и т.п. поддержки в своей научной и учебно-воспитательной работе, дело часто сводится к каким-то формальным мероприятиям, которые плохо продуманы и проводятся некомпетентными людьми»).

Формальная рациональность с доминирующими установками на документы и многочисленные условности оборачивается в публичном управлении примитивизацией человека как ее субъекта и объекта. В первом случае – это услугодатель, во втором – клиент, лишенный индивидуальности. В результате формальная рационализация тотально дегуманизирует социальную среду, в то время как сама идея публичного управления ориентирована на включение в него человека в качестве самостоятельной, активной, творческой личности.

Процесс распространения формальной рациональности в публичном управлении имеет своего носителя – бюрократию, точнее, ее особый тип – корпоративную бюрократию. В той же мере, в какой формальная рациональность представляет собой превращенную форму «правильной» (по Веберу, материальной) рациональности, ориентированной на целеполагание, корпоративная бюрократия есть превращенная форма бюрократии рациональной. Одной из способностей этой системы управления и одновременно статусной группы является хабиризация. Этим понятием, происходящим от названия некоторых древних семитских племен и, в свою очередь, восходящим, очевидно, к глаголу abar ¹ [Choruraqui 1975: 63], вполне уместно определить способность корпоративной бюрократии переходить, во-первых, государственные границы и формировать транснациональную структуру; во-вторых, границы различных сфер внутри государства, внедряя присущие только ей коды поведения в деятельность практически любых социальных институтов. Следствием хабиризации выступает перенесение формальной рационализации в сферы, где она ранее казалась невозможной или ограниченной. Более того, она укрепляется и в межличностных отношениях, но это составляет особую тему исследования.

Однако, выходя за органичные переделы сферы государственного и муниципального управления, формальная рациональность вступает в неизбежный конфликт с оппонирующими системами ценностей, который становится наиболее глубоким в тех случаях, когда ценностно-смысловой комплекс составляют представления, ориентированные, в конечном счете, на справедливость вне зависимости от ее понятийного оформления. Это типично для российской (в основе своей – русской, православно-христианской) культуры, в которой изначально центральную роль играли ценности содержательно-гуманитарного характера. О несовместимости их с формально-рациональным мировосприятием писал еще киевский митрополит XI в. Илларион, противопоставивший формальный закон иудеев «благодати и истине» [Златоструй… 1990: 106-121]. И, очевидно, данное обстоятельство довольно отчетливо понимают ее современные бюрократические субъекты.

Фактически корпоративной бюрократией в настоящее время реализуется вариант разрешения конфликта, предусматривающий системное конструирование правдоподобия. Правдоподобие – особый вид имитаций, в процессе которых ценности замещаются их символическими отображениями, обладающими свойством «похожести» на социальные реалии в частностях, но различающимися с ними в смысловом отношении. В результате продуцируются так называемые симулякры – знаки без означаемого [Бодрийяр 1996: 39], внедряемые в массовое сознание и широко используемые для манипуляций. Симулякры, возникающие в процессе конструирования правдоподобия в публичном управлении, характеризуются:

– обращенностью к базисным ценностям ( справедливость, патриотизм, солидарность). При этом субъекты конструирования ограничиваются их символическим прочтением, не допуская, чтобы ценности стали директивами для действия;

– широким использованием практики символических интеракций, опосредующих реальное взаимодействие использованием символов, их интерпретацией или приданием значения действиям другого [Блумер 1984: 173-179].

Примечательно, что в результате конструирования правдоподобия формальная рациональность модифицируется в свою противоположность – иррационализм, выступающий «в надсознательных формах интуитивной рефлексии и поведения» [Сивиринов 2003: 10]. Публичное управление при этом приобретает гибридный характер. С одной стороны, от его участников требуют соблюдения многочисленных формальностей, нередко доводящих процесс до абсурда; с другой – они восполняют дефицит реального содержания симуляциями. Одним из следствий подобной гибридизации является недоверие населения к субъектам управления и отчуждение от них, что казалось бы, опровергается результатами многочисленных социологических исследований, но остро ощущается практиками, перерастая в глобальную проблему, удовлетворительное решение которой пока не найдено.