Формирование бюджетной стратегии субъекта РФ

В настоящее время в Российской Федерации все большее внимание уделяется вопросам эффективности проводимой бюджетной политики. Бюджетная политика – это совокупность решений и мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства [1]. Задача по разработке бюджетной стратегии в России была поставлена относительно недавно. Бюджетная стратегия, рассчитанная на перспективу, наряду с бюджетной тактикой, ориентированной на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде, рассматривается в качестве временного аспекта бюджетной политики. Разработка и принятие бюджетной стратегии способствует решению проблемы, которая является достаточно острой для Российской Федерации, по увязке оперативных решений в бюджетной сфере с обеспечением долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы.

Вопросы же о необходимости применения такого инструмента на региональном уровне, только начинают появляться и обсуждаться. В связи с этим вопросы разработки и содержания бюджетной стратегии региона имеют особую важность и значение именно в настоящее время.

В проекте бюджетной стратегии Российской Федерации достаточно подробно рассматриваются вопросы формирования доходной части бюджетов бюджетной системы РФ; риски, обусловленные возрастающим дефицитом пенсионного фонда в связи со складывающейся демографической ситуацией. Ключевым аспектом является рассмотрение структуры расходной части федерального бюджета и установление предельных объемов расходов для каждой из отраслей. Вероятно, связано это было с необходимостью ограничить рост расходной части бюджета в условиях благоприятной внешней конъюнктуры. Значительное внимание уделено вопросам построения качественной системы управления финансами: совершенствования программных принципов управления, продолжения реформ сектора государственных и муниципальных учреждений и др. В составе бюджетной стратегии делаются выводы о приемлемости налоговой и долговой нагрузки, эффективности использования бюджетных средств.

С появлением задачи формирования бюджетной стратегии на федеральном уровне начали обсуждаться меры по разработке аналогичных документов и на уровне субъектов РФ. Первым регионом, утвердившим свою бюджетную стратегию в 2009 г., стал Камчатский край.[1]

Проектом федерального закона «О стратегическом планировании» бюджетная стратегия Российской Федерации включена в перечень обязательных к разработке документов стратегического планирования. [1] Долгосрочная бюджетная стратегия будет разрабатываться каждые 6 лет и утверждаться Правительством РФ. Содержание бюджетной стратегии будет закреплено в БК РФ, однако Минфин России уже представил свое видение данного вопроса в ГП «Управление государственными финансами». Бюджетная стратегия должна быть разработана на период до 2030 г. и иметь следующие черты:

• -    определять основы бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики;

• -    устанавливать на период до 2020 г. размеры бюджетных ассигнований по государственным программам;

• -    конкретизировать долгосрочные базовые требования к формированию и исполнению финансовых обязательств государства, а также к налоговой системе, поэтапному совершенствованию межбюджетных отношений и повышению эффективности бюджетных расходов.

Основным аспектом, на котором предполагается сосредоточить внимание бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г. является применение нового бюджетного правила. Данный механизм позволяет существенно ограничить объем расходов, которые могут использоваться в каждом конкретном году и решить вопрос устойчивости бюджетной системы РФ. Рассмотрение значительных рисков, анализ причин их возникновения, последствий и возможностей преодоления уже не являются первоочередной задачей бюджетной стратегии. По прежнему значительное внимание уделяется определению предельных объемов расходов в отраслевом разрезе.

В 2011-2012 гг. продолжилась работа по формированию бюджетных стратегий и в субъектах РФ.

Содержание представленных на региональном уровне документов во многом тиражирует опыт и содержание бюджетной стратегии РФ, в слабой степени учитывая региональную специфику. Регионы в бюджетной стратегии описывают развитие бюджетной системы и стараются закрепить на долгосрочный период структуру расходов бюджетов субъектов РФ и требования к повышению эффективности управления финансами в регионе.

В настоящее время большинство субъектов РФ имеют принятые долгосрочные стратегии социально-экономического развития, появились государственные программы на федеральном и региональном уровнях, которые формируются чаще всего на период от 4 до 6 лет и определяют приоритеты развития отдельных сфер экономики. Появляются в регионах и стратегии по конкретным направлениям деятельности - инвестиционные и инновационные стратегии. В регионах дополнительно к указанным документам принимается бюджетная стратегия в качестве самостоятельного документа. При таком подходе невозможно обеспечить системность и согласованность решений и мер, устанавливаемых на долгосрочную перспективу, что снижает эффективность и практическую значимость плановых документов.

Оптимальным можно признать порядок, когда бюджетная стратегия субъекта формируется одновременно и во взаимоувязке со стратегией социально-экономического развития (формируемой на тот же период), инвестиционной и инновационной стратегиями. В стратегии социально -экономического развития обычно задаются сценарные условия развития. Варианты, как правило, отличаются темпами роста экономики региона, которые в свою очередь во многом зависят от темпов роста инвестиционной активности. Бюджетная стратегия позволяет проанализировать возможности бюджета по стимулированию экономического развития, исходя из предложенных темпов роста, доли бюджета в ВРП региона, динамики и структуры расходной части бюджета. Именно в этом ключе бюджетная стратегия позволяет сбалансировать и определить наиболее вероятный сценарий развития экономики региона и выбрать соответствующие приоритеты для инвестиционной стратегии.

Помимо стратегических документов большинство субъектов имеет краткосрочные или среднесрочные документы, описывающие планы по реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов. Это приводит к тому, что вопросы повышения качества управления финансами рассматриваются во множестве документов. Необходимо более четко для каждого из них фокусировать цели, задачи и содержание. Бюджетная стратегия - это документ включающий:

• -    показатели устойчивости бюджета;

• -    долгосрочный прогноз (план) доходов и расходов бюджета субъекта РФ;

• -    правила оценки решений по социально-экономическому развитию региона с точки зрения их влияния на бюджет.

Целью бюджетной стратегии является, с одной стороны, создание условий для долгосрочной стабильности и сбалансированности бюджета субъекта РФ, а с другой стороны, обеспечение долгосрочного социальноэкономического развития региона необходимыми финансовыми ресурсами. Только в бюджетной стратегии можно закрепить долгосрочные ориентиры проводимой бюджетной политики, установив баланс между необходимостью использования средств на развитие и обеспечением стабильности финансовой системы и сокращением расходов для сокращения внешних и внутренних рисков для бюджетной устойчивости. Оценка проводимой бюджетной политики региона строится на основе оценки уровня бюджетной поддержки инвестиционной активности в регионе. Инструментом для этого может служить сопоставительный анализ показателей региона по:

• -    объему бюджетных расходов на увеличение стоимости основных средств ;

• -    доле регионального бюджета в качестве источника инвестиций в регионе.

Одной из функций бюджетной стратегии является, с одной стороны, установление долгосрочного прогноза по доходам и расходам, государственному долгу субъекта РФ, а с другой стороны, определение ключевых мер и их показателей, соответствие которым обеспечивает достижение прогнозных показателей. Разработка мер осуществляется по направлениям: доходы, расходы, государственный долг, а также устанавливается бюджетное правило.

В отличие от Российской Федерации субъекты практически лишены права устанавливать и регулировать налоговые платежи в бюджетную систему региона. Органы власти субъекта могут только обеспечивать эффективное взаимодействие с территориальными подразделениями федеральных органов власти для обеспечения сокращения недоимки по налогам, эффективного внедрения новых налогов на территории региона (налога на недвижимость, налога на роскошь).

Принятие решений по стимулированию экономики за счет предоставления налоговых льгот не должно приводить к сокращению поступлений от уже имеющихся объектов налогообложения.

Представляется также важным устанавливать приоритеты в отношении безвозмездных поступлений в доходы бюджета. Основу федеральных средств, предоставляемых бюджету региона, будут составлять субсидии на реализацию проектов, приоритетных для социальноэкономического развития. Оценкой эффективности усилий по привлечению федеральных средств может быть показатель объема поступлений в расчете на одного жителя по сравнению со средним значением для субъектов РФ.

Представляется, что в бюджетных стратегиях субъектов РФ необходимо рассматривать вопросы видимых рисков для бюджета региона. В настоящее время такие риски, в первую очередь, связаны с необходимостью выполнения задач до 2018 года по повышению заработной платы работникам бюджетной сферы. Данный вопрос является актуальным для всех регионов РФ.

Расходы бюджета будут обеспечивать гарантированный уровень жизни населения на всей территории региона. Вместе с тем, объем расходов социальной направленности должен соответствовать в перспективе сопоставимым регионам-лидерам округа. В управлении расходами основная задача - сместить акценты с управления ресурсами бюджета на управление результатами. Учитывая незначительный опыт применения государственных программ в регионах России, в настоящее время в стратегии необходимо ставить задачи по изменению подходов к управлению общественными финансами в регионе, выделяя отдельно лишь инвестиционные расходы, а не задавать предельные значения по уровням финансирования государственных программ на долгосрочную перспективу.

Вопросы обеспечения социально-экономического развития за счет средств бюджета должны рассматриваться с учетом долговой емкости бюджета. Критическим для регионов является объем долга превышающий уровень в 50% доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений.

Ежегодные планы субъектов РФ по заимствованиям не реализуются в полном объеме. Это связано, в том числе и с консервативными прогнозами, применяемыми в бюджетной сфере. Однако общая динамика государственного долга субъектов РФ свидетельствует о его росте. С учетом дополнительных обязательств по росту заработной платы и задач по поддержке экономики большинству регионов в период до 2018 г. придется наращивать объем долга. При этом должны обеспечиваться соблюдение всех требований бюджетного законодательства и осуществляться меры по сокращению стоимости обслуживания долга, в том числе за счет активного выбора наиболее эффективных способов заимствований.

Одним из важных элементов реализации бюджетной стратегии является установление в её составе четких правил, соблюдение которых должно выполняться при принятии новых или пересмотре действующих обязательств. Обязательное правило: привлекаемые средства должны направляться на финансирование инфраструктурных проектов или на рефинансирование действующих обязательств, но не на финансовое обеспечение действующих или принимаемых обязательств, которые в будущем не ведут к увеличению доходного потенциала бюджета региона.

С точки зрения бюджетной стратегии все решения, приводящие к изменению показателей бюджета, не должны приводить к ухудшению показателей долгосрочной стабильности и превышению пороговых значений устойчивости. Принятие новых обязательств осуществляется только при наличии возможностей их финансирования на весь срок действия. Согласование решений по принятию новых, изменению действующих расходных обязательств, осуществляется только в случае, если предложения соответствуют ограничениям, установленным в бюджетной стратегии по уровню бюджетного риска.

Бюджетная стратегия должна обеспечивать выполнение всех текущих обязательств, в том числе повышение заработной платы работников бюджетной сферы до значений, установленных Указом Президента РФ от 07.05.2012 г. Помимо текущих задач бюджетная стратегия задает направления и динамику изменения расходов бюджета субъекта РФ на инвестиционные цели. Например, доведение к определенному году их доли в бюджете до средних значений по бюджетам всех субъектов РФ.

Мониторинг реализации бюджетной стратегии осуществляется путем сопоставления фактических показателей бюджетного риска с принятыми в качестве допустимых в составе стратегии. Это означает, что на всем периоде прогнозирования значения показателей дефицита/профицита бюджета, размера резервного фонда субъекта РФ, государственного долга не отклоняется от значений, определенных в стратегии.

Основополагающим фактором эффективности бюджетной стратегии субъекта РФ является отсутствие у субъекта РФ обязательств (независимо от наступления негативных явлений), требующих бюджетного финансирования и которые не могут быть выполнены