Формирование имущественных отношений в коммунальной сфере Российской Федерации

И.В. Беренштейн председатель правления некоммерческого партнерства «Центр перспективного развития», заместитель генерального директора, партнер ООО «Лекс-Инвест Аудит»

А.А. Завьялов заведующий кафедрой управления собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Высшей школы приватизации и предпринимательства, кандидат экономических наук

Система мер, направленных на реформирование коммунального комплекса Российской Федерации, подразумевает необходимость включения государственного и муниципального имущества в рыночные отношения путем создания и развития новых форм взаимодействия государства и бизнеса в целях повышения эффективности управления и привлечения капиталовложений в отрасль.

В настоящее время большая часть основных имущественных фондов этой сферы находится в государственной и муниципальной собственности и передана в хозяйственное ведение государственным и муниципальным унитарным предприятиям. При этом если реформам крупных естественных монополий, таких как «РАО ЕЭС России», «Газпром», «Связьинвест», законодателем еще уделяется какое-то внимание, в основном в связи с реформированием самих этих структур, то реформа предприятий коммунальной сферы и связанных с этим отношений между производителями и потребителями соответствующих услуг, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, практически не проводится. Необходимость повышения эффективности использования коммунальных систем, привлечения технологических и финансо- вых ресурсов для их реконструкции, модернизации и нового строительства ставит вопрос об изменении имущественных отношений в этой сфере.

Анализ зарубежного опыта в области организации управления и использования коммунальных систем позволяет выделить три основные модели преобразований1, направленных на решение указанных задач. Первая модель, условно назовем ее «английской», предполагает полную приватизацию инженерной инфраструктуры с переложением всех рисков ее функционирования на частный сектор. Вторая модель, назовем ее «немецкой», поскольку она получила наиболее широкое распространение в Западной Германии, подразумевает акционирование государственных или муниципальных унитарных предприятий в соответствии с законодательством о приватизации, в результате чего инженерная инфраструктура переходит в собственность акционерного общества, где все акции или их часть принадлежат государству (муниципалитету). Третья модель, «французская», в наибольшей степени отвечает задаче построения партнерских отношений государства и бизнеса, о чем в настоящее время так много говорится с высоких трибун. Согласно этой модели инженерная инфраструктура остается в собственности муниципальных образований или субъектов Российской Федерации, а право ее использования в целях производства и продажи товаров (работ, услуг) передается (делегируется) на конкурсной основе управляющей компании в соответствии с договором.

Выбор модели для публичного собственника законодательно не регламентирован. Каждый муниципалитет либо субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, как поступить со своим предприятием, вплоть до того, чтобы оставить его как есть – унитарным предприятием.

Существующим сегодня законодательством муниципальные образования и субъекты Российской Федерации не ограничены в праве принимать решение о приватизации объектов коммунальной инфраструктуры. Следует отметить, что ранее приватизация объектов инженерной инфраструктуры (в том числе электро-, тепло- и газоснабжения, водопроводно-канализационного хозяйства, наружного городского освещения) и внешнего благоустройства городов, а также предприятий, осуществляющих эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов, была запрещена Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий». Аналогичное положение было закреплено в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год2. В дальнейшем названные нормы утратили силу.

Указом Президента Российской Федерации от 25 апреля 1997 года № 425 утверждена концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. В ней, в частности, говорится: «Основные фонды подотраслей коммунального хозяйства целесообразно подразделять на две группы. Одна (так называемые технологические фонды) включает ин- женерную инфраструктуру – сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и тому подобное. Вторая (производственные фонды) состоит из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда входят гаражи, мастерские, производственные здания и тому подобное. … При акционировании предприятий жилищно-коммунального хозяйства необходимо учитывать различный порядок приватизации производственной и технологической частей основных фондов».

Хотя, как мы уже показали, концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и предусматривает необходимость применения различных подходов к приватизации технологических и производственных фондов предприятий коммунального комплекса, законодательство в сфере приватизации этого абсолютно не учитывает. Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлены особенности приватизации отдельных видов имущества. В частности, указано, что не могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия используемые по назначению жилищный фонд и объекты его инфраструктуры . До настоящего времени каких-либо специальных разъяснений о том, какое именно имущество относится к объектам инфраструктуры жилищного фонда , дано не было. Думается, что с вступлением в силу с 1 марта 2005 года Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) в этом вопросе следует руководствоваться его положениями, определяющими понятие жилищного фонда как совокупности жилых помещений, а также устанавливающими состав общего имущества многоквартирного дома.

На основе анализа норм ЖК РФ можно сделать вывод о том, что к объектам инженерной инфраструктуры жилищного фонда следует относить внутридомовые сети и оборудование, а также сети и иное имуще- ство, находящееся на земельном участке, составляющем общее имущество многоквартирного дома, если они предназначены для обслуживания жилых помещений в этом доме, то есть до точки сопряжения с сетями, принадлежащими поставщикам соответствующих коммунальных услуг. Иными словами, сети и иные сооружения систем электро-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, эксплуатируемые ресурсоснабжающими предприятиями, объектами инженерной инфраструктуры жилищного фонда не являются.

Следует признать, что сегодня возможность приватизации имущества предприятий коммунального комплекса напрямую не ограничена законом. Законодательство о банкротстве предусматривает возможность перехода объектов коммунальной инфраструктуры, принадлежащих должнику на праве хозяйственного ведения, в частную собственность. Законодательство об исполнительном производстве не содержит запрета на реализацию таких объектов с торгов, хотя и предусматривает ряд особенностей при их проведении.

В таком положении вещей нет, казалось бы, ничего опасного – любое имущество, не изъятое из оборота и не ограниченное в обороте, может свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом. Однако, как уже говорилось, в отсутствие четкого представления о порядке исполнения обязательств перед потребителями о составе технологической части основных фондов предприятий сферы коммунального обслуживания, ее реальной стоимости, а также в отсутствие разработанных программ по поддержанию, восстановлению и модернизации имущества, при наличии у предприятий многомиллионных долгов приход частного собственника нельзя признать подготовленным.

Например, в Англии к приватизации в сфере водоснабжения тщательно готовились на государственном уровне. Сначала сотни муниципальных компаний были пере- ведены в собственность десяти региональных государственных компаний, а затем приватизированы. Перед приватизацией государство списало все долги водоснабжающих предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на балансовый учет3. Опыт же проведения работ по технической инвентаризации, описанию и государственной регистрации водоканалов России показывает, что выявляется несоответствие данных балансового учета с реальным положением вещей, которое может достигать 60 процентов. Это яркая иллюстрация отсутствия у публичного собственника мало-мальски приближенного к действительности представления о составе принадлежащих ему объектов коммунального хозяйства, что, с нашей точки зрения, также говорит не в пользу единомоментной приватизации инфраструктуры.

На волне неприятия приватизации в коммунальной сфере высказывалась идея о ее запрете законодательным путем. В качестве обоснования необходимости запрета приватизации имущества коммунальной сферы, перехода его в частную собственность в процессе реализации процедур банкротства и исполнительного производства приводился тезис о необходимости обеспечения имущественной основы для реализации муниципальными образованиями полномочий в сфере организации коммунального обслуживания в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4.

Осуществление муниципальным образованием права собственности в отношении имущества, составляющего технологическую часть основных фондов коммунального комплекса, несомненно, является одним из рычагов решения вопросов местного значения. В связи с этим предлагалось ограничить объекты коммунальной инфраструктуры в обороте, установив на них исключительное право муниципальной собствен- ности. Однако если бы органы местного самоуправления доказали эффективность своей деятельности в этой сфере, то сегодняшнее состояние коммунальной сферы не было бы столь бедственным.

Ограничение объектов коммунальной инфраструктуры в обороте или изъятие их из оборота затрагивало бы права частных собственников на эти объекты, а таких в сфере водоснабжения и водоотведения уже на начало 2004 года насчитывалось не менее 17 процентов, а в коммунальной электроэнергетике – 37 процентов5. Таким образом, принятие федерального закона о порядке отнесения отдельных видов имущества коммунальной сферы к исключительной муниципальной собственности повлекло бы необходимость принудительного отчуждения ранее приватизированного имущества в муниципальную собственность, то есть его деприватизацию, что нецелесообразно и недопустимо при последовательном переходе к рыночной организации экономики. Кроме того, невозможно обосновать необходимость установления ограничений на частную собственность в сфере муниципального имущества при одновременном сохранении частной собственности на объекты коммунальной сферы на федеральном и субфедеральном уровнях. Учитывая, что решения о реформировании отдельных отраслей, имеющих отношение к коммунальной сфере, на федеральном уровне уже давно приняты (в частности решения о реформировании указанных монополий), запрет на приватизацию объектов коммунальной сферы, находящихся в муниципальной собственности, представляется необоснованным и неоправданным. Однако сегодня в равной мере необоснованной и недопустимой была бы приватизация объектов коммунальной сферы при отсутствии соответствующего законодательного обеспечения и, как следствие – отсутствие возможности у органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации обеспечивать реализацию возложенных на органы местного самоуправления функций.

В экономической литературе в отношении целей управления публичной собственностью справедливо отмечается, что развитие публичной собственности не подразумевает целью управления ее объемный рост, наращивание массы объектов публичной собственности, сопротивление ее преобразованию в частную собственность. «Было бы глубоко ошибочным сводить всю гамму разнообразных экономических отношений к отношениям собственности и считать, что эффективность управления и функционирования экономики в целом и экономических объектов зависит только от того, кому они принадлежат, от формы собственности на средства производства. Обладать правом собственности на объект еще не значит заведомо быть рачительным хозяином и умелым управленцем».6

Думается, что законодательное обеспечение процесса структурных преобразований в отрасли должно иметь иной характер и основываться на других теоретических предпосылках. Мы понимаем, что с учетом жизнеобеспечивающего значения коммунальных систем ограничений избежать не удастся. Но эти ограничения должны быть не частичными, произвольными, а системными, обоснованными и направленными на достижение вполне определенных целей: обеспечение безопасности Российской Федерации, защита прав и законных интересов юридических и физических лиц, обеспечение единства экономического пространства и т. п. и, соответственно, регулирование. Публично-правовое регулирование деятельности, в первую очередь собственников таких объектов, должно быть более жестким.

Различным правовым порядкам известны ограничения права собственности, круг которых достаточно разнообразен. В юридической литературе нет единого мнения о природе ограничений права собственнос-ти7. «Государство, коль скоро оно провозг- лашено Конституцией Российской Федерации как социальное, имеет право и обязано возложить на предпринимательскую деятельность (базовую и единственную пока выработанную современной цивилизацией общественную форму организации экономической деятельности по производству и реализации товарного продукта) социальные функции и решение социальных задач. По существу, это означает, что наряду с экономической составляющей предпринимательской деятельности имеет место социальная составляющая».8 Поэтому законодательное ограничение абсолютного вещного права – права собственности, если оно обосновано необходимостью решения социальных задач, «не означает возврат к административно-плановому управления экономикой государства, но свидетельствует о возвращающемся понимании необходимости возложения социальной ответственности на собственника»9.

Классическим примером ограничения правомочий владения, пользования и распоряжения является установление целевого назначения для некоторых объектов права собственности. Так, в соответствии с земельным законодательством собственник не вправе использовать предоставленный ему земельный участок не по целевому назначению, а нарушение собственником земельного участка экологических требований, требований рационального землепользования влечет риск утраты им права собственности на земельный участок. Строго целевое назначение имеют также объекты жилищного фонда – дома, квартиры, комнаты, которые предназначены исключительно для проживания в них граждан. «Установление целевого назначения для соот- ветствующих объектов и связанное с этим ограничение возможностей их собственников служит обеспечению важного публичного интереса. При этом собственник вовсе не лишается своих правомочий. Речь идет об установлении законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным».10

Профессор Е.А. Суханов различает установление границ права собственности и установление ограничения (пределов) осуществления права собственности, к каковым относится, например, необходимость получения плательщиком ренты согласия ренто-получателя на совершение сделки по отчуждению имущества, приобретенного по договору пожизненного содержания с иждивением (статья 601 Гражданского кодекса Российской Федерации)11.

Собственники объектов культурного наследия (а ими могут быть как публичные образования, так и частные лица) должны обеспечивать допуск граждан к этим объектам, получать разрешения на совершение определенных действий в отношении этих объектов, отчуждать объекты только тем лицам, которые удовлетворяют требованиям, предъявляемым к ним законом, не вправе по своему усмотрению уничтожать объекты, несут иные обязанности, установленные законодательством об объектах культурного наследия12. Тем самым вне зависимости от принадлежности имущества обеспечивается его сохранность, общедоступность и использование в культурных целях.

Так или иначе, но упомянутые примеры ограничений права собственности или ограничений собственников в осуществлении своего права представляются вполне сов- местимыми с принципами неприкосновенности права собственности, свободы осуществления предпринимательской деятельности и рыночным характером складывающихся в обществе экономических отношений.

Полагаем, что подобный механизм должен быть использован и для обеспечения безопасного, бесперебойного функционирования коммунальных систем. Тем более что он уже частично воспринят энергетическим законодательством. Так, в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Правительство Российской Федерации постановлением от 28 октября 2003 года № 648 утвердило Положение об отнесении объектов элетросетевого хозяйства к Единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в Единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть. Собственники и иные законные владельцы таких объектов ограничиваются в осуществлении своих прав. В частности, для объектов, отнесенных к общероссийской электрической сети: во-первых, законом установлены особенности вывода объектов из эксплуатации, во-вто-рых– ограничение на использование объектов электросетевого хозяйства в части права заключения договоров на оказание с их использованием услуг по передаче электрической энергии. Замечательно еще и то, что указанные ограничения относятся не только к пределам осуществления права собственности, но и к пределам осуществления иных прав в отношении таких объектов, которые могут находиться в аренде, доверительном управлении, концессионном пользовании или принадлежать унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения. Наряду с ограничениями прав собственников и иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства закон устанавливает достаточно эффективные механизмы их защиты. Не допускается введение иных, кроме установленных законом, ограничений прав собственников или иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в Единую национальную электри- ческую сеть. В случае нарушения Единой национальной электрической сетью существенных условий договора о порядке использования входящих в нее объектов ограничения прав собственников или иных законных владельцев в части ограничения права заключения договоров оказания услуг по передаче электрической энергии не применяются. Разногласия о праве заключения таких договоров разрешаются во внесудебном порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Таким образом, энергетический рынок Российской Федерации частично воспринял возможность введения ограничений правомочий пользования и распоряжения объектами электросетевого хозяйства в целях обеспечения единства экономического пространства в сфере обращения электрической энергии, недопущения распада единой энергосистемы Российской Федерации, возникновения на рынке дефицита электрической энергии, обеспечения потребителей электрической энергией и теплом.

По нашему мнению, практика введения подобных ограничений должна иметь универсальный характер и распространяться также на отношения собственности, складывающиеся в других отраслях коммунальной сферы. Здесь, правда, не существует единого национального (общероссийского) рынка. Однако масштабы рынка в данном случае не имеют принципиального значения. Если сегодня существует определенный страх перед приходом частных собственников к управлению коммунальными объектами, то необходимо установить для них такие рамки осуществления прав собственности, которые сделали бы поступки собственника предсказуемыми. Необходимо исключить ситуацию, когда предприниматель, владеющий на праве собственности, например, сооружениями по очистке сточных вод, утратив коммерческий интерес к их использованию, просто повесит на дверь амбарный замок и прекратит эксплуатацию объекта, являющегося обязательным звеном в технологическом процессе приема стоков, либо уничтожит его.

Речь, как мы видим, идет об ограничении гражданских прав, которое может устанав- ливаться только законами Российской Федерации, но не ее субъектов и уж тем более не актами муниципальных образований. Следовательно, эти вопросы должны быть урегулированы соответствующим федеральным законом. И начинать необходимо с внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ), нормы которого должны заложить общие концептуальные подходы по регулированию отношений между поставщиками услуг и их потребителями.

Следует отметить, что при принятии второй части ГК РФ законодатель попытался отрегулировать эти отношения и придать им некий универсальный характер посредством введения специального параграфа «Энергоснабжение» в главу «Купля-продажа». Однако необходимо напомнить, что отношения в коммунальной сфере, хотя и являются сходными, тем не менее не сводятся к купле-продаже. Услуги связи, канализова-ния и некоторые другие не являются куплей-продажей, хотя и подлежат регулированию в соответствии с отмеченными нами принципами. Кроме того, указанный параграф в значительной степени утратил свое правообразующее значение в связи с внесением изменений, в соответствии с которыми «к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила настоящего параграфа применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное (пункт 4 введен Федеральным законом от 26.03.2003 № 37-ФЗ)». Таким образом, сегодня в этой сфере приказами министерств могут вводиться гражданско-правовые нормы, отличные от норм, установленных указанным параграфом ГК РФ.

Какие же положения должны быть закреплены в законодательстве применительно к регулированию отношений в коммунальной сфере?

• 1.    Любое лицо, которому в собственность или на ином праве предоставляется земельный участок для размещения объекта коммунального назначения, и (или) в собственности, владении или пользовании которого находится соответствующее здание или сооружение, должно обеспечить оказание коммунальной услуги (здесь и да-

• лее термин «услуга» применен в широком смысле вне зависимости от гражданско-правовой квалификации договора) всем потребителям, которые на основании градостроительной документации являются потенциальными потребителями этой услуги. Собственник, владелец и пользователь соответствующей коммуникации не вправе прекращать эксплуатацию объекта, за исключением случаев осуществления его ремонта в соответствии с установленными правилами. Таким образом, любому потребителю будет гарантировано получение соответствующей услуги, если для этой территории наличие такой услуги предусмотрено градостроительной документацией, утверждаемой органами публичной власти. По мере развития территорий, строительства новых коммуникаций предназначенные для этих целей земельные участки будут предоставляться для строительства коммуникаций, и их собственники, владельцы и пользователи станут поставщиками услуг на осваиваемой территории, обязанными оказывать эти услуги всем потенциальным потребителям.

• 2.    Обязанности по изменению характеристик коммуникации, прокладке коммуникации и подсоединению к конечному потребителю лежат на собственнике коммуникации (в отличие от действующих сегодня нормативных актов, в соответствии с которыми такие обязанности, как правило, лежат на потребителе услуг). Точка подключения – это земельный участок, здание, сооружение или помещение, принадлежащее потребителю. Таким образом, коммуникации и иные объекты коммунальной сферы всегда принадлежат «поставщику услуг», эти коммуникации всегда могут быть использованы для подключения новых потребителей. Любому лицу, получающему для застройки новый земельный участок, всегда гарантируется предоставление соответствующей услуги на известных условиях.

• 3.    Тарифы и условия подключения – величины, всегда регулируемые с участием органов местного самоуправления, при этом для каждой группы потребителей условия подключения и условия получения соответствующей услуги должны быть одинаковыми. Та-

• рифы и условия подключения устанавливаются с учетом того, что деятельность по оказанию таких услуг является коммерческой, требующей получения прибыли.

• 4.    Техническое состояние коммунальных объектов подлежит контролю органами публичной власти на предмет поддержания этих объектов в надлежащем состоянии. Ненадлежащее использование таких объектов, создающее риск неисполнения обязательств в коммунальной сфере, является основанием для изъятия этого имущества и реализации его с торгов. При этом основанием для изъятия является не только неисполнение самого обязательства в коммунальной сфере, но и ненадлежащее состояние объектов, несоблюдение правил эксплуатации, создающее риск неисполнения услуги. В период между изъятием имущества и его передачей новому собственнику управление объектом должно осуществляться профессиональными управленцами, расходы на такое управление покрываются за счет стоимости реализуемого имущества.

• 5.    При смене собственника коммунального имущества обязательства по оказанию услуг переходят к новому собственнику. При реализации такого имущества с торгов на новом собственнике такого имущества

должны лежать те же обязанности, что и на предыдущем собственнике в части ранее заключенных договоров. Можно сказать, что в этом случае объектом продажи является исключительно предприятие как имущественный комплекс, при этом комплекс признается неделимым объектом имущественных прав. По-видимому, необходимо исходить из того, что к новому собственнику коммунального имущества переходят в том числе и права требования, вытекающие из неисполненных получателями услуг обязательств по оплате услуг. Причем в отличие от действующих сегодня норм у кредиторов нет права требования досрочного исполнения обязательств, связанных с оказанием коммунальной услуги, такой комплекс признается неделимым объектом. Введение такого положения позволит исключить споры и обеспечить быструю передачу имущества, снизив риск неисполнения соответствующей услуги в процессе передачи.

До реализации предложенного или иного концептуального подхода к реформе коммунальной сферы проведение самой реформы нецелесообразно и может привести к утрате органами власти контроля за этой сферой, что чревато серьезными социальными потрясениями.

* * *

РАЗРАБОТАНЫ ПРИМЕРНЫЕ ФОРМЫ ДОГОВОРОВ АРЕНДЫ, ЗАКЛЮЧАЕМЫХ С РЕЗИДЕНТАМИ ОСОБЫХ ЭКОНОМИчЕСКИХ ЗОН*

Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации утверждены примерная форма договора аренды земельного участка и примерная форма договора аренды недвижимого имущества, расположенных на территории особой экономической зоны и находящихся в государственной или муниципальной собственности. В частности, предусмотрено, что предоставление в аренду земельных участков будет осуществляться на срок не менее 1 года и не более срока действия соглашения о ведении резидентом соответствующей деятельности. Объекты недвижимого имущества можно будет арендовать на срок не менее 1 года, но не более срока действия соглашения о создании особой экономической зоны (приказ Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации от 12.04.2006 № 95, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации от 02.06.2006 № 7913).