Формирование муниципальной собственности через призму реформы местного самоуправления: взгляд со стороны инвестора

Необходимость упорядочить «правила игры» на муниципальном уровне назрела уже давно. Достаточно заметить, что до недавнего времени в Российской Федерации существовала (а в некоторых регионах до сих пор существует) достаточно разнородная структура муниципальных органов. Следствием этого являлась неопределенность в отношении одного из самых главных вопросов, которым задаются представители бизнеса на начальной стадии реализации соответствующих проектов: с кем нужно иметь дело, кто является компетентным органом власти?

Помимо этого, реформа должна создать прочную финансовую базу для осуществле- ния муниципалитетами возложенных на них функций, в том числе путем более четкого разграничения собственности между муниципальными органами и органами государственной власти.

Правовые основы

Основы муниципальной собственности предусмотрены Конституцией Российской Федерации (в статье 8 содержится положение о защите муниципальной собственности наравне с другими ее формами, в статьях 130 и 132 предусматривается право органов местного самоуправления на владение, пользование, распоряжение, муниципальной собственностью а также управление ею). Отношения в сфере муниципальной собственности регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, а также Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Новый закон), вступающим в силу полностью с 1 января 2009 года и заменяющим собой одноименный Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ) (далее – Закон от 1995 года). До 1 января 2009 года продолжает частично действовать и Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, важные положения, касающиеся муниципальной собственности, содержатся в Федеральном законе от 25 октября 2001 го-

¹⁹ Информацию о деятельности компании см. на с. 120.

да № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон о введении в действие Земельного кодекса) и Федеральном законе от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Структурные элементы реформы

Основополагающими элементами, которые затрагивает реформа, являются следующие отношения:

• •    административно-территориальное устройство муниципальных образований;

• •    имущественная база муниципалитетов.

Административно-территоральные аспекты реформы

В основе реформы муниципальной собственности лежит территориальная реформа местного самоуправления: переход на двухуровневую систему управления: городские и сельские поселения (1-й уровень) и муниципальные районы (2-й уровень). Кроме того, предусмотрено создание городских округов (городской округ сочетает в себе функции как поселения, так и района). Как уже было отмечено, существовавшая ранее система отличалась неоднородностью в связи с тем, что субъекты Российской Федерации были во многом самостоятельны в определении структуры местного самоуправления в границах своей территории. Это приводило к смешению полномочий и неопределенности, в том числе для инвесторов.

После введения единой территориальной системы местного самоуправления подлежат разграничению властные полномочия, а также необходимая для их осуществления собственность.

Имущественные отношения в рамках реформы

Новый закон закрепляет принцип целевого назначения имущества муниципальных образований. В первую очередь муниципальная собственность распространяется на имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов местного само- управления (служебные помещения, административные здания, оборудование, необходимый инвентарь). Во-вторых, передаче подлежит имущество, необходимое для удовлетворения потребностей населения, выполнения местных задач. И наконец, муниципалитетам должно быть предоставлено имущество, необходимое для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Этот перечень исчерпывающий и не подлежит расширительному толкованию. Имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) или отчуждению. Новый закон установил предельный срок для такого отчуждения – до 1 января 2009 года. Стоит отметить, однако, что правовые последствия невыполнения этого требования законодательно не предусмотрены. Порядок отчуждения муниципального имущества определяется законодательством о приватизации.

К видам имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, относятся муниципальные предприятия (например предприятия сферы жилищно-коммунального хозяйства), жилые помещения, акции и доли участия в хозяйственных обществах, земельные участки и другие виды имущества.

Разграничение собственности должно происходить поэтапно. На первом этапе (до 1 января 2008 года) имущество должно быть разделено между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации или Российской Федерацией, а затем – между муниципальными образованиями двух уровней в соответствии с закрепленной за ними компетенцией.

Основанием возникновения права собственности муниципального образования на передаваемое ему имущество, как и основанием прекращения его права собственности на имущество, передаваемое субъекту Российской Федерации или Российской Федерации, является решение Правительства Российской Федерации или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время значительная часть имущества субъектов, в том числе имущества, которое надлежит передать муниципальным образованиям (электрические и газовые сети, пассажирский транспорт, объекты культуры и спорта), приватизирована. Однако муниципалитетам могут быть переданы акции приватизированных предприятий. Некоторые субъекты Российской Федерации даже устанавливают минимальное количество принадлежащих им акций таких предприятий, которые подлежат передаче.

Отдельно необходимо рассмотреть вопрос о муниципальной собственности на земельные участки. Именно земельные платежи должны стать одним из основных источников пополнения бюджета муниципальных образований. В статье 19 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что в муниципальной собственности могут находиться участки:

• 1)    признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

• 2)    право муниципальной собственности, на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• 3)    которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

По замыслу законодателя большая часть муниципальной земли будет предоставлена поселениям, в то время как районам оставят лишь участки, находящиеся под объектами социальной инфраструктуры, а также земли межцелинных территорий. Таким образом, партнером по инвестиционным проектам станут выступать непосредственно муниципальные образования первого уровня.

Стоит также отметить, что наряду с разграничением собственности на землю также осуществляются межевание государственных сельскохозяйственных земель, общедолевых земель и постепенное переоформление договоров аренды земельных долей на договоры аренды земельных участков. В этом заинтересованы и инвесторы, поскольку размежеванные земельные участки смогут участвовать в обороте.

Что касается прогнозов в отношении Москвы, то Новый закон, как и Закон от 1995 года, оставляет органам государственной власти города право определять особенности местного самоуправления на внутригородских территориях. На практике это означает, что сегодня основным собственником остается город в лице его уполномоченных органов, за исключением имущества, которым он сам наделит муниципалитеты. Необходимо отметить, что с 1 июля 2006 года утратило силу положение Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому в городах федерального значения земельные участки не передаются в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю.

Проблемы реализации реформы

Среди проблем, связанных с реализацией рассматриваемой реформы, можно отметить следующие. Прежде всего разграничение собственности затрудняется отсутствием правоустанавливающей документации. Зачастую отсутствуют юридические документы, на основании которых муниципальные образования получили имущественные объекты в процессе разграничения государственной собственности (решения республиканских, краевых, областных, автономной области и автономного округа Советов народных депутатов; решения местных Советов народных депутатов о перечне объектов, истребуемых из государственной собственности, и об утверждении реестров передаваемых объектов при отсутствии разногласий (отказа) и решений вышестоящих Советов народных депутатов – при разграничении собственности до октября 1993 года; акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации или акты органов местного самоуправления районов о передаче имущества в порядке разграничения – после 1993 года; судебные решения и т. п.) и при передаче объектов предприятиями. Это требует организации работы, в том числе с государственными и муниципальными архивами, архивами министерств и ведомств, по подбору и учету правоустанавливающих документов на муниципальное имущество.

Что касается собственности на землю, то предусмотренный ранее действовавшим законодательством (Федеральным законом от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», а также Правилами подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 года) механизм ее разграничения на практике оказался очень сложным и требующим значительных затрат. В настоящее время этот вопрос регулируется Законом о введении в действие Земельного кодекса.

В ходе проведения реформы предстоит решить еще один важный вопрос: кому принадлежит право распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена? Законом о введении в действие Земельного кодекса (с изменениями и дополнениями от 5 февраля 2007 года) предусматривается, что распоряжение такими земельными участками осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Такая формулировка исключает из числа субъектов распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органы местного самоуправления городских и сельских поселений. Однако в настоящее время планируется внесение изменений в статью 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса. 11 мая 2007 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят в первом чтении законопроект, предусматривающий для субъектов Российской Федерации возможность самостоятельно устанавливать иное распределение полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления входящих в его состав поселений.

Нельзя не отметить также проблему, связанную с обременением муниципальных предприятий кредиторской задолженностью. Часто при их передаче или реорганизации возникает необходимость досрочного исполнения обязательств, что требует дополнительных финансовых средств.

Перспективы реформы

Названные проблемы замедляют ход реализации реформы. В результате установленный первоначально срок окончания переходного периода – 1 января 2006 года – был продлен еще на 3 года. Однако в целом реформа должна положительно повлиять на инвестиционный климат в Российской Федерации и внести большую ясность в отношения между инвесторами и публичными образованиями.