Формирование открытых партнерских отношений государства с предпринимательскими структурами как важное направление государственного управления

Уровень социально-экономического развития государства напрямую зависит от того, насколько эффективно применяется механизм взаимодействия государственных органов власти и бизнес-структур․ В современный период времени к числу приоритетных задач, поставленных перед органами государственной власти, относится формирование открытых партнерских отношений с представителями частного сектора․ Наиболее часто партнерское сотрудничество органов государственной власти и бизнеса осуществляется в таких сферах, как строительство, агропромышленная сфера и IT-сфера, жилищно-коммунальное хозяйство, производство, образование, транспорт и многих других․

В рамках общественного дискурса обсуждение вопросов, касающихся реализации взаимодействия между государственными и предпринимательскими структурами, проводится достаточно часто, в основном в контексте возникающих проблем․ Практический анализ проектной деятельности, реализуемой в ходе взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов, позволяет выделить следующие проблемные аспекты, характерные для изучаемого механизма сотрудничества: отсутствие пропорциональности в рамках распределения рисков; существование значительного количества административных барьеров, действующих для юридических лиц (субъектов предпринимательства); недостаточная заинтересованность инвесторов в проектах, которые не приносят прибыль․ Вышеперечисленные обстоятельства подчеркивают актуальный характер обозначенной темы․

Описание исследования

Обратим внимание на ряд теоретических аспектов подобного взаимодействия․ В юридической науке можно выделить теорию социального контракта, основанную на философских суждениях Т․ Гоббса, Г․ Гроция, Дж․ Локка, И․ Канта, Дж․ Роулза, Ж․-Ж․ Руссо [12], в соответствии с которой между партнерами фиксируется консенсус, построенный на явном или молчаливом взаимовыгодном согласии․

Сторонниками теории регулирования рыночной экономики являются Дж․ Кейнс, А․ Маршалл, Дж․ Милль, Д․ Рикардо, А․ Смит и другие [6]․ В работах указанных авторов раскрываются особенности регулирования и контроля государством деятельности субъектов предпри-нимательства․ Представители классической школы основываются на тезисе о необходимости выполнения государством традиционных функций․ Справедливо замечено, что существуют сферы, находящиеся за пределами досягаемости рыночного конкурентного механизма, в частности, производство общественных товаров и услуг (национальная оборона, образование, транспортная система и т․ д․) [6, с․ 103]․ Государством осуществляется обеспечение регулирования деятельности и контроль по защите экологии, проведение фискальной политики, контрольно-надзорных мероприятий торговой деятельности и реализация иных мер в отношении бизнес-структур․

В соответствии с теорией государственно-частного партнерства (далее — ГЧП, государственно-частное партнерство), представителем которой является И․ А․ Губанов, необходимость пристального внимания к формам ГЧП связана с ослаблением финансовой нагрузки на бюджетное финансирование и привлечением частных инвесторов к возрождению таких понятий, как меценатство, спонсорство и жертвование в социально ориентированных сферах — науке, образовании и культуре [4, с․ 11]․ Мы поддерживаем данную точку зрения․

Акцентируем внимание на содержании понятия взаимодействия государственных органов и субъектов предпринимательства․ На наш взгляд, под ним можно понимать совокупность общественных отношений по вопросам применения в интересах задействованных субъектов всех существующих ресурсов (как экономических, так и неэкономических) для того, чтобы обеспечить стабильное социально-экономическое развитие государства․

С целью уяснения содержательной характеристики подобного взаимодействия, полагаем целесообразно обратиться к функциям, выполняемым при реализации государственно-частного партнерства каждым из участников данного института․ К числу наиболее приоритетных социально-экономических функций, выполняемых государством в ходе взаимодействия с частными юридическими лицами, возможно отнести следующие:

• —    функция, способствующая обеспечению защиты прав собственности;

• —    функция, направленная на обеспечение свободы реализации предпринимательской деятельности, посредством противодействия проявлениям монополистических действий со стороны хозяйствующих субъектов;

• —    функция, способствующая обеспечению экономической безопасности государства;

• —    функция, обеспечивающая регулирование денежного обращения, а также способствующая поддержанию устойчивого состояния национальной валюты, и другие․

Как правило, государством осуществляется реализация функций, посредством которых контролируется качественный уровень выполняемых работ и оказываемых услуг․ Также к числу функций, возлагаемых на государство применительно к изучаемому нами предмету исследования, стоит отнести те, которые связаны с финансовым обеспечением, а также оказанием государственной поддержки в ходе реализации национальных проектов․

Функции, выполняемые субъектами предпринимательства (в рамках взаимодействия с государством) возможно разграничить на ряд групп:

• —    экономические, к числу которых можно отнести уплату налогов, производство товаров и услуг и т․ д․;

• —    социальные, включающие создание рабочих мест, обеспечение социальных гарантий работников организаций, поддержку участников СВО и другие․

Одновременно с этим необходимо отметить, что приоритетной функцией, выполняемой частными организациями при взаимодействии с государством, является формирование оптимальных условий хозяйствования․ Функции и целевые установки, достигаемые в рамках взаимодействия, тесным образом связаны между собой․ В частности, публичным партнером (в качестве которого выступает государство) при взаимодействии с частным партнером (бизнес-структурами) преследуются следующие общезначимые целевые установки:

• —    удовлетворение потребностей, имеющихся у общества;

• —    разрешение задач, стоящих перед государством;

• —    создание общественных благ․

В настоящее время проектная деятельность с привлечением частных партнеров в нашей стране применяется крайне активно․ На эффективность взаимодействия государственно-властных органов и предпринимательских структур влияет то, насколько стороны замотиви-рованы на достижение общих целей․ В научных работах неоднократно отмечались как положительные эффекты взаимодействия в рамках ГЧП, так и трудности публичного и частного партнерства, возникающие при реализации совместных проектов [2; 5; 7; 8; 10; 11]․

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим взаимодействие государственных органов и частных организаций (в форме ГЧП) выступает Федеральный закон Российской Федерации № 224-ФЗ1 (далее — ФЗ РФ № 224-ФЗ)․ Законодателем в ст․ 3 данного нормативного правового акта регламентировано определение ГЧП, а также муниципально-частного партнерства (МЧП) в качестве форм сотрудничества публичного партнера, а именно государства, с одной стороны, а также частного партнера (субъекта предпринимательства) с другой стороны, реализуемого в пределах определенного срока на основании юридически оформленного соглашения между ними․ Важно отметить, что механизм реализации государственно-частного партнерства предусматривает применение, в том числе, открытой процедуры конкурсного отбора лиц, которые могут получить право на заключение соглашения․

Можно сделать вывод о том, что на практике заключение соглашения о ГЧП может осуществляться необязательно с лицом, инициирующим разработку соответствующего проекта․ Соответственно, учитывая законодательно установленную открытую процедуру прохождения конкурсного отбора, заключение соглашения о ГЧП может быть реализовано и с иным частным партнером, которым будут предложены более выгодные (для публичного партнера) условия, нежели те, которые предложил инициатор проекта․

Особо стоит обратить внимание, что кроме ФЗ РФ № 224-ФЗ, на региональном уровне также приняты соответствующие нормативные документы, например, «О государственно-частном партнерстве в Нижегородской области»2․ Региональным законодателем при нормативном закреплении форм, при которых реализуется государственно-частное партнерство, применяется диспозитивный характер, в частности, указывается открытый перечень подобных видов договорных отношений․

Таким образом, государственно-частное партнерство может реализовываться при применении различных форм, к числу основных из которых возможно отнести концессионные соглашения и соглашения о ГЧМ/ЧМП․ Концессия и соглашение о ГЧП/МЧП по смыслу близки, но существует ряд различий․ Наиболее важное — в концессии объект остается в собственности публичной стороны, а при оформлении соглашения о ГЧП/МЧП — является частной собственностью․ Концессионное соглашение в настоящее время приобрело наиболее распространенный характер в сфере реализации взаимодействия государства и субъектов предпринимательства․

Также стоит отметить, что на практике происходит применение таких договорных форм реализации проектов, как:

• 1․ Форма контракта жизненного цикла ³ , при которой частным партнером вкладываются собственные инвестиции в процесс строительства реконструкции, эксплуатации, проведения ремонтных работ соответствующего объекта в процессе всего периода его функ-ционирования․ При необходимости согласно условиям данного контракта, могут предусматриваться обязательства по проведению работ, связанных с его утилизацией․

При этом государством принимаются на себя обязательства по проведению закупки услуг/товаров у соответствующего инвестора, либо осуществляется предоставление на регулярной основе платы за конкретный инфраструктурный объект․

2․ Форма долгосрочного договора с инвестиционными обязательствами ․ Применение данной формы реализации государственно-частного партнерства осуществляется на основании положений федерального закона № 223-ФЗ, где регламентировано возложение инвестиционных обязательств на частного партнера и одновременное финансовое участие со стороны публичного партнера ¹ ․

3․ Форма инвестиционного договора, в соответствии с которым одной из сторон выступает государство²․

4․ Форма договора аренды с инвестиционными обя-зательствами ․

5․ Форма энергосервисного контракта («перфор-манс-контракта») , в рамках которого выполняются работы, направленные на обеспечение энергосбережения, а также повышение энергетической эффективности используемой ресурсной базы [9, с․ 94]․

6․ Форма офсетного контракта , в соответствии с которым инвестором открывается новое производство или осуществляется модернизация старого․ При этом государством гарантируется приобретение его продукции в течение нескольких лет․ Для инвестора это является долгосрочной гарантией сбыта продукции [3]․

Существует определенная специфика оценки уполномоченным органом эффективности проекта ГЧП [1]․ Правовой механизм реализации оценивания закреплен на уровне постановления Правительства Российской Федерации № 1514, утвержденного 30 декабря 2015 года ³ ․ При проведении оценки эффективности проекта принимается во внимание потенциально возможный социально-экономический эффект, который может наступить при реализации его на практике․

В целом институт государственно-частного партнерства как одна из форм взаимодействия государственных юридических лиц и предпринимательских структур достаточно детально регламентирован на различных уровнях․ Однако при этом акцентируем внимание на то, что российский законодатель не предусматривает на уровне нормативных документов специальное указание на формы реализации государственно-частного партнерства, что, безусловно, осложняет правоприменительную деятельность․ В виду законодательного упущения в части выделения форм государственно-частного партнерства, в сфере научного сообщества до настоящего времени не сформирована единая позиция относительно понятия и разновидностей форм реализации государственно-частного пар-тнерства․ Полагаем, что форму государственно-частного партнерства возможно определять в качестве одного из видов взаимодействия государства и предпринимательских структур․

В настоящее время можно проследить тенденцию по использованию механизма государственно-частного партнерства в ходе обеспечения развития различных видов инфраструктур․ На основании информации, полученной из ежеквартального информационно-аналитического дайджеста «Государственно-частное партнерство в России: итоги 2023 года и основные тренды», в ходе взаимодействия государственных органов власти и бизнес структур реализуются 3427 проектов․ Преимущественная часть касается коммунально-энергетической структуры (к примеру, связанные с объектами водоснабжения, теплоснабжения и водоотведения) ⁴ ․ ГЧП по вопросам, связанным с объектами коммунально-энергетической инфраструктуры имеет достаточно распространенный характер (по сравнению с другими сферами деятельности)․

Приведем данные по регионам, занимающим лидирующие позиции в рейтинге уровня развития ГЧП, а также обратим внимание на субъекты Российской Федерации, в которых присутствуют проблемы в части реализации государственно-частного партнерства (таблица 1)․

Проведение подобного анализа рейтинга регионов в контексте реализации взаимодействия государства и субъектов предпринимательства важно, поскольку способствует выявлению успешных практик, применяемых регионами-лидерами и адаптации подобных механизмов в регионах с отстающими показателями в сфере ГЧП․

Выявление лидеров среди российских регионов в части взаимодействия государства и субъектов предпринимательства (посредством применения различных форм ГЧП) осуществлялось по трем позициям:

• —    динамика реализации проектов ГЧП;

• —    накопленный опыт реализации проектов ГЧП до 2023 года;

• —    состояние, определяющее нормативно-институциональную среду․

При формировании рейтинга регионов Министерством экономического развития РФ проставлялись соответствующие баллы, на основании которых и было определено место в данном рейтинге․

Таблица 1 — Итоговая оценка уровня развития ГЧП в субъектах Российской Федерации за 2023 год1

Место (2023)	Субъект Российской Федерации	Уровень развития ГЧП, баллы	Оценка факторов (2023)			Изменение (2023/2022)
			Динамика, баллы	Накопленный опыт, баллы	НИС, баллы	Место (2022)	Δ
1	г. Москва	98,9	100,0	100,0	88,6	67	▲	+66
2	Нижегородская область	53,2	68,9	31,8	79,3	1	▼	-1
3	г. Санкт-Петербург	42,6	10,3	78,8	24,9	10	▲	+7
4	Ленинградская область	42,0	55,0	17,3	94,2	28	▲	+24
5	Пермский край	39,5	36,4	32,5	85,5	5	—	—
6	Московская область	37,5	2,6	62,9	79,9	22	▲	+16
7	Самарская область	33,9	18,4	37,2	89,0	20	▲	+13
8	Республика Саха (Якутия)	26,4	10,3	29,2	86,6	21	▲	+13
9	Сахалинская область	23,4	23,7	11,1	77,4	15	▲	+6
10	Республика Татарстан	23,3	0,5	29,3	98,6	4	▼	-6

Таблица 2 — Рейтинг регионов с худшими показателями в части реализации ГЧП по результатам 2023 года ²

Место (2023)	Субъект Российской Федерации	Уровень развития ГЧП, баллы	Оценка факторов (2023)			Изменение (2023/2022)
			Динамика, баллы	Накопленный опыт, баллы	НИС, баллы	Место (2022)	Δ
75	Республика Адыгея	— 6,8	0,0	0,1	67,8	62	▼	-13
76	Республика Крым	6,7	0,0	0,4	65,0	58	▼	-18
77	Костромская область	6,6	0,0	0,3	65,1	73	▼	-4
78	г. Севастополь	6,4	0,0	0,2	62,7	83	▲	+5
79	Кабардино-Балкарская Республика	5,7	0,0	0,0	56,9	84	▲	+5
80	Астраханская область	5,4	0,0	0,3	52,9	74	▼	-6
81	Чувашская Республика -Чувашия	3,9	0,0	1,7	31,6	66	▼	-15
82	Республика Тыва	3,2	0,0	0,1	31,6	65	▼	-17
83	Республика Ингушетия	3,2	0,0	0,1	31,6	77	▼	-6
84	Республика Калмыкия	3,2	0,0	0,0	31,6	78	▼	-6
85	Брянская область	3,2	0,0	0,0	31,6	81	▼	-4

Достаточно информативный характер имеет сравнительный анализ регионов1за 2023 и 2022 годы на предмет занимаемых последних мест2в рейтинге (в контексте реализации ГЧП) (таблица 2)․

Таблица 3 — Рейтинг регионов с лучшими и худшими показателями в части реализации ГЧП ¹

Регион	2023 г.	2022 г.	Место в рейтинге 2021 г.	2020 г.	2019 г.
г. Москва	1	67	2	3	2
Нижегородская область	2	1	8	16	4
г. Санкт-Петербург	3	10	5	4	13
Чувашская республика	81	66	56	51	35
Республика Тыва	82	65	61	57	65
Республика Ингушетия	83	77	83–85	85	84
Республика Калмыкия	84	78	83–85	84	80
Брянская область	85	81	77	76	83

Особого внимания заслуживает динамика показателей регионов с лучшими и худшими показателями в части реализации ¹ ГЧП за 2019–2023 годы (таблица 3)․

Статистические показатели дают основание говорить о том, что Москва стабильно входит в тройку лидеров по уровню развития ГЧП (за исключением 2022 года)․ Лидирующие позиции г․ Москвы и Нижегородской области обусловлены запуском и успешной реализацией крупных инфраструктурных проектов․ Стоит отметить, что лидирующие позиции Нижегородской области обусловлены, в частности тем, что правительством Нижегородской области в рамках концессии реализуется более 30 проектов на 238 млрд рублей, в том числе спортивные проекты (строятся ФОКи, центр развития детско-юношеского хоккея и комплекс по минифутболу и др․), а также крупнейшие инфраструктурные проекты (строятся ледовый дворец, ИТ-кампус и дублер проспекта Гагарина, реконструируется трамвайная сеть)2․

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что наилучшие показатели государственно-частного партнерства наблюдаются в тех регионах, которые, во-первых, являются инвестиционнопривлекательными; во-вторых, в которых достаточно высокий уровень развития предпринимательской деятельности, поскольку частичное финансирование соответствующих социально-значимых проектов берет на себя хозяйствующий субъект․

Также отметим регионы и города федерального значения, занимающие лидирующие позиции по накопленному опыту и объемам вложенных инвестиций (таблица 4)․

Анализ практических материалов, а также научных исследований позволил выделить перечень проблемных вопросов, возникающих при реализации государственно-частного партнерства и сохранивших свою актуальность до настоящего времени․

Одна из проблем, на которую целесообразно обратить внимание, заключается в том, что государственные и муниципальные заказчики не обладают достаточным уровнем специальных познаний и необходимым опытом применительно к механизму реализации государственно-партнерских отношений с субъектами предпринимательской деятельности․

Авторы научных работ неоднократно обращали внимание на указанную выше проблему [7; 8]․ Отсутствие необходимого объема знаний и навыков у государственных (муниципальных) служащих, занимающихся вопросами ГЧП, приводит к следующим отрицательным моментам:

• —    в процессе подготовки и выбора проекта могут быть нарушены процедурные механизмы;

• —    при прохождении соответствующих проектов ответственные сотрудники государственных органов могут упустить из внимания имеющие место быть нарушения и т․ д․

Кроме того, помимо государственных служащих обучение проходят представители инфраструктурных компаний, финансирующих организаций и институтов развития․ Следует отметить, что в настоящее время цена за прохождение краткосрочного курса обучения достаточно высока ³ ․

Недостаточная прозрачность при рассмотрении проектов и их реализации также может отрицательным образом влиять на механизм взаимодействия, способствует коррупционным проявлениям при проведении конкурсов ГЧП․

Таблица 4 — Рейтинг субъектов Российской Федерации по результатам оценки
Место (2023)	накопленного опыта реализации проектов ГЧП до 2023 года 1
	Субъект Российской Федерации	Оценка накопленного опыта, баллы	Объём инвестиций по проектам ГЧП, млн руб.
			Планируемый	Приведённый
1	г. Москва	100,0	768 372	231 511
2	г. Санкт-Петербург	78,8	278 693	182 408
3	Московская область	62,9	370 923	145 512
4	Самарская область	37,2	224 497	86 158
5	Пермский край	32,5	236 243	75 155
6	Нижегородская область	31,8	188 326	73 622
7	Республика Татарстан	29,3	202 174	67 768
8	Республика Саха (Якутия)	29,2	189 907	67 493
9	Республика Башкортостан	22,8	163 168	52 704
10	Омская область	19,8	117 417	45 844

В целях решения проблемы недостаточного уровня знаний сотрудников государственного и муниципального аппарата, занимающихся вопросами государственночастного партнерства, целесообразно организовать на постоянной основе механизм повышения квалификации работников, задействованных в ГЧП․ Повышение уровня знаний как действующих, так и потенциальных сотрудников государственного и муниципального аппарата (в контексте ГЧП) возможно посредством реализации специальных программ на уровне соответствующих высших учебных заведений․ При этом стоимость обучения должна быть приемлемой, а не завышенной․

Начиная с пандемии, интерес частной и публичной стороны сместился в сторону концессионных соглашений в социальной и коммунальной инфраструктурах, наиболее часто государственно-частное партнерство применяется в сфере жилищно-коммунального хозяйства․

В то же время взаимодействие государства и бизнеса в сфере жилищно-коммунального хозяйства сопряжено с рядом возникающих проблем, в частности:

• 1․ Проблемы, которые ограничивают инвестиционную привлекательность бизнеса как будущего оператора в ходе выбора соответствующего субъекта РФ, а именно:

• — низкий уровень доходности и значительный по времени период окупаемости;

• — отсутствие принятого единого стандарта, касающегося подготовки инвестиционного проекта, и другие․

• 2․ Проблемы так называемых политических рис-ков․ Имеется в виду, что средний срок продолжительности проекта государственно-частного партнерства составляет около 10 лет․ Одновременно с этим в течение

4–5 лет происходит смена органов как государственной, так и муниципальной власти, что неизбежно приводит к тому, что многие проекты в рамках государственночастного партнерства могут не просто не поддерживаться новой властью, но и вовсе аннулироваться․

Эти ¹ и другие проблемы обуславливают необходимость совершенствования правовой базы, регламентирующей вопросы государственно-частного партнерства, а также формирования стандартизированных форм взаимодействия государства и бизнеса․

Заключение и вывод

Несмотря на существующие проблемы и риски, связанные с взаимодействием государственных и частных структур, а также трудности в процессе реализации проектов в рамках государственно-частного партнерства, присутствует взаимная заинтересованность в дальнейшей совместной деятельности всех субъектов правоотношений на различных уровнях․ Такая модель долгосрочного сотрудничества обладает синергетическим эффектом, позволяющим получить более высокий социально-экономический результат, чем тот, который мог бы быть получен при использовании одного из ре-сурсов․ От качества взаимодействия задействованных в этом процессе субъектов зависит национальная и экономическая безопасность государства, формирование благоприятного инвестиционного климата в регионах, привлечение иностранного капитала, улучшение качества жизни всех граждан нашей страны․