Формирование политики регионального развития в контексте природопользования как способ обеспечения целостности национальной экономики

Ю.В.КОСОВА

ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИКИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В КОНТЕКСТЕ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЦЕЛОСТНОСТИ

НАЦИОНАЛЬНОЙ экономики

Поддержание целостности национальной экономики является неотъемлемым условием эффективной реализации стратегии равномерного развития регионов, обеспечивающим системность использования ресурсов, повышение уровня благосостояния общества и т.д. Исследования национального хозяйственного пространства, охватывающие совокупность экономических отношений, направлены на выявление общих и специфических факторов, обеспечивающих жизнеспособность, адаптивные функции и устойчивость хозяйственных систем с учетом становления иерархии взаимодействия хо-

МАЛАХОВСКАЯ Марина Владимировна, профессор кафедры экономики и организации промышленности Томского государственного архитектурно-строительного университета, доктор экономических наук.

МАТЮГИНА Элеонора Григорьевна, доцент кафедры экономики и организации промышленности Томского государственного архитектурно-строительного университета, кандидат экономических наук.

КОСОВА Юлия Владимировна, доцент кафедры экономики и организации промышленности Томского государственного архитектурно-строительного университета.

зяйствующих субъектов различного уровня. При этом необходимо отметить свойства ресурсной системы национального хозяйства, проявляющиеся на региональном уровне и отчасти обусловливающие тенденции социально-экономического развития территории. Во-первых, возможность одновременной добычи нескольких природных ресурсов, способствующая диверсификации хозяйственной структуры и инфраструктуры региона. Наличие в недрах Западной Сибири около половины всех потенциальных ресурсов России, свыше 2/3 разведанных запасов нефти и обеспечивающей до 70 % ее добычи предопределило хозяйственный профиль региона. Во-вторых, комплексное использование (прямое и косвенное) элементов окружающей природной среды, при дефицитности некоторых из них мотивирующее поиск субститутов и оказывающее отрицательное влияние на динамику развития региона при отсутствии последних (не исключена и разработка комплекса технических, организационных и других мер, способствующих разрешению проблемы). Так, интенсификация добычи природных ресурсов Западной Сибири привела к ухудшению состояния их запасов. Выработанность их в крупных месторождениях достигла 65—85 %; около 60 % всех разведанных запасов характеризуются снижающейся добычей. Практически прекратившееся воспроизводство минерально-сырьевой базы в результате резкого сокращения объемов и сворачивания ряда направлений геолого-разведочных работ — одна из отраслевых и региональных проблем (например, объем глубокого разведочного бурения уменьшился до уровня 60-х гг. XX в., что вызвало угрозу дальнейшего падения добычи нефти уже в ближайшие годы). Имеет место ослабление общей управляемости геолого-разведочными работами и систематическим геологическим изучением недр на перспективу, что требует становления соответствующих институтов природопользования в этой сфере. Например, в США политика обеспечения национального хозяйства природными ресурсами формируется специальным советом при президенте и правительственным советом по национальным ресурсам и окружающей среде при министерстве внутренних дел. Кроме того, есть комитет по глобальной и международной геологии, который координирует участие США в международной геологической и минерально-сырьевой деятельности. Проведение геолого-разведочных работ осуществляется Геологической службой и Горным бюро, которым выделяются значительные ассигнования из федерального бюджета. Они же координируют работы, выполняемые частными компаниями1 В-третьих, интенсификация вовлечения в хозяйственный оборот определенного вида природных ресурсов, исключая использование других, что предопределяет производственную специализацию территории. По мере исчерпания запасов это может привести к дополнительным затратам, связанным с трансформацией хозяйственного профиля региона, либо к деструктивным социально-экономическим последствиям. Так, в Китае экономическая реформа 80-х гг. XX в. интенсифицировала хаотические лесозаготовки, приведшие к сокращению площади лесопосадок на 2,5 млн га в год. Компенсация осуществлялась за счет искусственного насаждения лесов, в результате чего было высажено 15 млрд деревьев. Важную роль в оздоровлении лесоводства сыграла политика, проводимая государством, для чего за отдельными хозяйственными единицами (предприятиями, регионами) было закреплено право на пользование и распоряжение степями; установлены рациональные нормы выпаса скота и т.д.2

Наличие системности экономического ландшафта страны не вызывает сомнения, что подтверждает, в частности, история национальной экономики. В данном случае речь идет о динамической и, следовательно, открытой системности поддержания особенностей, специфики, требующих постоянных мер. При этом меры должны быть ориентированы не только на поддержание системных свойств элементов, в числе которых могут быть рассмотрены и ресурсные объекты, и региональный хозяйственный комплекс, но и на поддержание их диспозиции и связей как определенности характеристик и уровня тесноты в национальном хозяйстве. Так, вовлечение элементов окружающей природной среды в процесс производительного и непроизводительного потребления предполагает согласование интересов субъектов всех уровней хозяйствования в рамках действующих институциональных ограничений при ориентации их деятельности на поддержание условий воспроизводства общества3

Это обусловлено существованием разнообразных региональных природных комплексов, различно реагирующих на одинаковые по характеру хозяйственные воздействия. В данном контексте небезынтересен опыт развитых стран, формирующих законодательный механизм регионального природопользования, включающий в себя нормы, исключающие некоторые регионы из процесса добычи природных ресурсов или существенно ограничивающие коммерческую деятельность; нормы, регламентирующие порядок распределения ресурсов в аспекте зонирования добычи и субъектов природопользования; нормы, определяющие процесс изъятия ресурсов; нормы, регулирующие переработку природных ресурсов и производства благ'1

Не менее важное значение имеет дифференциация развития производственной инфраструктуры территорий. Так, в ресурсодобывающих регионах США преимущественно разрабатываются модели неформальных институтов посредством участия общественности. К основным инструментам относят непосредственное вовлечение местных жителей в процесс постановки задач, планирования мер и разработки решений; признание важности истории сообщества, включающей язык, культуру и накопленный опыт; использование неправительственных организаций и программ для стимулирования участия общественности; нахождение новых путей партнерства между сообществами, государственными органами и другими заинтересованными сторонами; осуществление информационных, образовательных и других программ взаимодействия с общественностью5

На поддержание условий воспроизводства общества влияет и наличие более или менее устойчивых хозяйственных связей, сформировавшихся в том числе под воздействием антропогенных факторов. Республика Татарстан активно участвует в реализации федеральной программы «Возрождение Волги» и целевой комплексной программы «Охрана и рациональное использование водных ресурсов Республики Татарстан», проводится эксперимент по реализации принципов Хартии земли. Средства федеральных программ преимущественно направлены на строительство установок по доочистке питьевой воды: строительство свыше 100 км водоводов для сельских населенных пунктов; ввод в эксплуатацию новых каптированных водозаборов в г.Бугульме, Лениногорске, Азнакаево, пгт. Ареке, с.Черемшане, рп. Ка-рабаш (Бугульминского района), поверхностного водозабора из р.Волга в г.Тетюши; благоустройство более 2 270 родников6

Необходимо также иметь в виду отсутствие (в силу объективных причин) возможности спецификации прав собственности между территориями на ряд природных ресурсов. Так, государственные интересы сосредоточены на обеспечении непрерывного воспроизводства условий жизнедеятельности общества, в том числе на перспективу. Экологическая безопасность государства, принятая в качестве императива функционирования государства, может быть реализована отчасти в ущерб результатам текущего вовлечения лесных ресурсов в хозяйственный оборот. Регионы, как и предприятия, без соответствующих мотивационных институтов вряд ли заинтересованы в достижении подобных целей в ущерб получению дохода от текущей деятельности. Так, по данным 2002 г., правительством было принято решение об организации тушения значительных очагов лесных пожаров за счет средств местных бюджетов. В связи с тем что ряд регионов уклонились от его выполнения, национальной экономике был нанесен значительный ущерб. В 2002 г. имели место 37,5 тыс. пожаров (в 1,8 раза больше, чем в 2001 г.); огнем пройдено 1,3 млн га земель, причем около 93 % пришлось на Дальневосточный и Сибирский федеральные округа. Для лесов Красноярского края актуальна проблема лесных пожаров, но охрана лесов от них осуществляется авиапатрулированием с охватом только 40 % территории лесного фонда. Решение проблем лесовосстановления связано с большими трудностями, так как средняя площадь лесного хозяйства в крае составляет 2,6 млн га, что в 17 раз превышает среднюю площадь лесных хозяйств таежной зоны европейской части стран7

Нельзя не сказать о различных видах собственности на объекты окружающей природной среды и т.д. В Ханты-Мансийском автономном округе практикуется организация международных и внутренних конкурсов и аукционов на право доступа к недрам, отрабатывается система согласования интересов при освоении минеральных ресурсов. Администрация и Дума округа сформировали институциональную основу урегулирования интересов недропользователей и малочисленных народов Севера. Представители последних участвуют в процессе выдачи лицензий на право разведки и освоения месторождений полезных ископаемых. Разработана и введена система согласительных экономических соотношений недропользователей и владельцев родовых угодий. С владельцами заключается соглашение, в котором предусматриваются обязательства предприятия, в том числе по возмещению убытков и компенсационным выплатам за изъятие земель. Представители владельцев включаются в состав комиссий по оценке результатов конкурсов и аукционов, подготовке соглашений о разделе продукции, предусматривающих согласование схем разведки, обустройства и разработки участков недр, сохранение заповедных, священных и культовых мест, порядок и размеры компенсационных платежей владельцам родовых угодий и др.8

Рассмотрение региона как самостоятельно функционирующей хозяйственной системы, входящей в формацию более высокого порядка, позволяет провести его структуризацию по направлению соотношения совокупности внешних относительно хозяйственной системы факторов и внутренних (присущих региональному хозяйству) тенденций развития национального пространства в целом. Регион, с одной стороны, выполняет определенные задачи в рамках национальной экономики, используя комплекс свойственных территории локальных природно-географических условий, и обеспечивает при этом реализацию общенациональных стратегий. Так, компания «Лейквуд пабликейшнз» (США) осуществила посадку 15 тыс. деревьев в штате Миннесота с целью восполнения запасов леса, затраченных на издание печатной продукции. По программе Американской ассоциации лесного хозяйства под названием «Восстановление зелени во всем мире» планируется вырастить 100 млн новых деревьев9

С другой стороны, эволюция региона зависит от эффективности организации собственного производства. Результативность функционирования хозяйственного комплекса региона, в свою очередь, предопределяет статус территории10 Это характеризуется возникновением проблем определения перспектив развития старых промышленных зон, характерными чертами которых являются наличие различных источников загрязнения окружающей природной среды, нахождение промышленных объектов вблизи жилой застройки; слабость или отсутствие механизмов экологического контроля и принуждения; старение инфраструктуры; высокий уровень социального отчуждения и пассивности. За рубежом институциональная основа возрождения старых промышленных зон базируется на разработке федеральных программ конверсии военных объектов, развития инфраструктуры с одновременной координацией с программами создания рабочих мест и переквалификации, охраны окружающей среды в регионе со стратегией охраны здоровья; интеграции одновременной деятельности региона по минимизации техногенного давления и восстановлению окружающей природной среды; реализации программ энергосбережения и развития экологического сегмента и т.д.11

Эти процессы приводят к формированию системы ориентиров деятельности региона, которые возможно классифицировать по признаку уровня хозяйствования. Общенациональные (государственные), проявляющиеся в выборе специализации производства территорий, основанного на использовании ограниченных природных ресурсов, оптимизации межрегиональных взаимодействий и имеющие конечной целью обеспечение безопасности государства, включая экологическую. Собственно региональные, акцентированные на разрешении внутренних проблем функционирования хозяйственной системы и направленные на поддержание условий жизнедеятельности, в том числе посредством участия государства в реализации территориальных программ и т.д. Отраслевые (компании), организующие процесс вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот с позиций экономической рациональности в рамках существующих специфических ограничений хозяйствования, стереотипов поведения субъектов и т.д. Отраслевая специализация выступает в роли своеобразного каркаса, объединяющего регионы в единую систему посредством кооперации производства и потребления благ, предоставляемых окружающей природной средой. Однако при этом имеет место декомпозиция региональных и отраслевых интересов, поскольку первые выражают потребность в финансировании развития коммунальной функции территории (обеспечение определенных социальных и инфраструктурных стандар- тов), а вторые концентрируются на интенсификации производства благ.

Очевидны внутрисистемные противоречия, связанные с самостоятельностью и относительной обособленностью хозяйствующих субъектов, участвующих во взаимодействии. Однако опыт хозяйствования дает примеры согласования конфликтных интересов для достижения стратегически выгодных всем участникам целей. Так, в ресурсодобывающих регионах США преимущественно разрабатываются модели неформальных институтов посредством участия общественности12

В силу открытости хозяйственной системы, многофакторности воздействия на нее извне и изнутри хозяйственного пространства, обусловленной наслоенностью (мультисистемностью) хозяйственного ландшафта, непрерывным потоком возникают основания для большего или меньшего изменения сложившейся картины. Кроме того, меняется диспозиция известных уже факторов системности, инициирующая адаптацию существующей институциональной структуры. Региональные институты природопользования функционируют наряду с федеральными, дополняя их в части учета объективных условий развития региона. Локальный характер задач природопользования требует создания соответствующего уровня управления этими процессами. Ведущим инструментом регулирования выступает нормативно-правовая база, основные положения которой сформированы на национальном уровне, а адаптация к конкретным условиям хозяйствования происходит на региональном13 Обеспечение устойчивости экологических систем, сохранение видового многообразия, поддержание определенного качества среды обитания предполагают наличие объективной информационной базы о состоянии окружающей природной среды и антропогенных нагрузок на нее, содержащейся в территориальных кадастрах природных ресурсов и обеспечиваемой комплексным экологическим мониторингом региона, удовлетворяющим потребность в информации субъектов всех уровней хозяйствования.

К специфическим формам национальных экономических институтов природопользования можно отнести реализацию государственных целевых программ социально-эконо- мического развития регионов; участие государства в инвестиционных проектах территорий на конкурсной и контрактной основах; поддержка наукоемких производств, развитие экологически безопасных технологий, содействие активизации международных экологических связей и т.д. Становление рыночных институтов природопользования, основанное на спецификации прав собственности на объекты окружающей природной среды, позволяет ввести понятие «сохранение экологической жизнеспособности территорий» в качестве специфичной товарной формы14 Выбор институциональной структуры природопользования в значительной мере зависит от типа региона, его характеристик. Так, в Свердловской области внимание законодательной и исполнительной властей сосредоточено на разграничении полномочий между Российской Федерацией и областью в отношении объектов собственности на недра и соответствующего распределения средств на воспроизводство минерально-сырьевой базы с тем, чтобы на месте решать вопросы финансирования геолого-разведочных работ. Разработаны адаптированные к местным условиям методические положения по лицензированию месторождений полезных ископаемых и по платежам на воспроизводство минеральных ресурсов. В Татарстане с целью улучшения экологической обстановки в республике и сокращения задолженности платежей природопользователей была разработана и внедрена система реструктуризации задолженности, проводимая за счет реализации природоохранных мероприятий.

Проблема трансформации институциональной структуры природопользования регионов не является сугубо российской, она характерна многим регионам мира и на данный момент практикуется несколько вариантов действий. Создаются институциональные основы развития малых и средних предприятий, способствующие созданию дополнительных рабочих мест, компенсирующие сворачивание крупного производства посредством предпринимательской культуры самозанятости. Формируются экономические институты привлечения в регион филиалов крупных, а по возможности и транснациональных компаний, в том числе на основании информирования о привлекательном имидже тер- риторий, ориентированные в первую очередь не на использование, а на сохранение объектов окружающей природной среды региона. Осуществляется переход на «экономику обслуживания» (туризм, рекреационная сфера, развлечения и т.п.). Происходит отказ от развития производственной сферы, и территория трансформируется в зону «жилья и потребления», где основным источником существования являются государственные пособия и субсидии15.

Следует признать за мезоэкономикой функцию трансформации экономической стратегии (в частности в сфере эколого-экономических отношений) государства в плоскость принятия решений хозяйствующими субъектами посредством управления контекстом экономических взаимодействий. Использование же косвенных факторов хозяйственного развития (налоговые льготы, инвестиционные преференции и др.) способно управлять движением хозяйственного комплекса региона.

Таким образом, задача сохранения макрохозяйственной целостности обусловливает необходимость реализации системы специальных мер, выравнивающих постоянно возникающую в процессе хозяйствования внесистемность. Специфика поддержания целостности среды обитания состоит в том, что это неделимое экологическое пространство не только национальной, но и мирохозяйственной системы (эта связанность выступает дополнительным аргументом глобализации хозяйства и, следовательно, универсализации институциональных принципов его функционирования). Особого внимания заслуживают характеристики ожидаемой (достигаемой) системности, а также субъекты-участники, реализующие собственные цели и определяющие своим хозяйственным и политическим поведением условия реализации региональной и национальной политики, природопользования в частности. При этом целостность хозяйственной системы как важнейшей ее поддерживаемой качественной характеристики требует, чтобы меры, принимаемые для обеспечения этой целостности, были всякий раз адаптированы к типу (качеству и величине) внесистемности, потребовавшей коррекции, и особенностям функционирования корректируемого объекта.

О политике регионального развития в контексте природопользования 103