Формирование правовой базы банковской политики России в контексте модернизационного транзита на рубеже XX-XXI вв.

Актуальность темы исследования определяется возрастающим значением банковского сектора в процессе модернизации российской экономики, включая создание эффективных механизмов обеспечения прочных позиций России на мировом рынке в условиях обострения глобальной конкуренции.

В 2014-2016 гг. руководством Российской Федерации, Центральным банком РФ и ведущими кредитными организациями предпринимались последовательные меры, направленные на сохранение позиций отечественной банковской системы и дальнейшее повышение качественных параметров ее деятельности в условиях финансовых санкций против России со стороны США. 12 октября 2016 г., выступая на традиционном форуме ВТБ «Россия зовет!», Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что, несмотря на негативное влияние финансовых санкций Запада, банковская система России «находится в очень хорошем состоянии здоровья», отметив также, что говорить нужно не столько о количестве банков, сколько о качестве регулирования и контроля их деятельности [1]. Правительство Российской Федерации во главе с премьер-министром Д.А. Медведевым уделяет значительное внимание задачам создания эффективной и устойчивой банковской системы [2].

В контексте данных задач существенный научно-практический интерес представляет исторический опыт 1990-2000-х годов в сфере формирования и модернизации правовой базы функционирования российских кредитных организаций, регулирования и контроля банковской деятельности.

В течение первого десятилетия рыночных реформ в России кредитные организации создавались и функционировали на основе двух базовых законов - «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности», принятых Верховным Советом РСФСР 2 декабря 1990 г. Данные установления закрепили и в значительной мере упорядочили стихийно развивавшиеся в стране процессы институционализации банковского бизнеса и зарождения в экономике России элементов рынка кредитования и других банковских услуг, а также определили особый статус Центробанка в качестве единственного органа денежнокредитного и валютного регулирования на территории Российской Федерации.

В сложных условиях трансформации финансово-экономической системы страны Центральный банк начал выполнять задачи регулирования целого ряда ключевых вопросов кредитно-банковской сферы. В этот период в стране уже существовало около 1 300 коммерческих (акционерных и кооперативных) банков [3, с. 3]. Они выстраивали свою работу в условиях нестабильности и неуверенности финансового рынка, опережая становление отечественного банковского права. Между тем непременным условием нормального функционирования и устойчивости коммерческих банков являлась «отражающая реальные процессы в экономике и обществе законодательная база» [4, с. 76]. Соответственно, внедрение в практику правовых норм, обеспечивающих формирование в Российской Федерации современного, цивилизованного и высокотехнологичного, банковского сектора, было одним из необходимых условий реализации модернизационного транзита.

В середине 1990-х годов были обновлены базовые законодательные акты, отражавшие структуру и функциональное назначение банковской системы. Федеральный закон от 26 апреля 1995 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральный закон № 17-ФЗ от 3 февраля 1996 г. были ориентированы на новую государственно-правовую и экономическую реальность России и направлены на дальнейшее развитие национального финансового рынка. Ряд позиций Закона «О банках и банковской деятельности» 1996 г. носил более либеральный характер по сравнению с предыдущей редакцией, в частности, отменялись ограничения числа участников в уставном капитале и вводился заявительный принцип создания филиалов. В то же время усиливался контроль за качеством деятельности кредитной организации с момента ее создания.

Развитие российского банковского законодательства в 1990-2000-е годы было направлено на утверждение в России качественных параметров и организационных форм работы кредитных организаций, соответствующих уровню ведущих держав и практике мирового финансового рынка. В условиях советской экономической модели, исключавшей частный банковский сектор и конкуренцию кредитных организаций на внутреннем рынке СССР, многие банковские операции и услуги, свойственные рыночной экономике, применялись только в рамках внешнеторгового оборота. Соответственно в 1990-е годы большинство участников формирующегося в России финансового рынка должны были освоить незнакомые им ранее банковские технологии. Соответственно, модернизировалось и правовое пространство отечественного финансового рынка. Важную роль в этом процессе сыграло принятие во второй половине 1990-х - начале 2000-х годов законов «О рынке ценных бумаг», «О финансовом лизинге», «О простом и переводном векселе» и др. На реализацию политики привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций были направлены принятые в 1999 г. Федеральные законы «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», а также Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» и др.

В период преодоления российскими банковскими институтами последствий финансового кризиса 1998 г. вступили в силу новые нормативные акты, регулировавшие процедуры банкротства, отзыва лицензий и ликвидации коммерческих банков, слияний и поглощений кредитных организаций, расширявшие полномочия Банка России в качестве регулятора этих процессов [4, с. 76]. На этом этапе развития российской банковской системы были апробированы меры стимулирования собственников проблемных банков заблаговременно принимать меры по финансовому оздоровлению своих кредитных организаций [5]. Одним из инструментов преодоления последствий финансового кризиса 1998 г. кредитными организациями стала их реструктуризация, содержание и механизмы которой получили отражение в федеральном законодательстве и в решениях Центрального банка. В 2002-2003 гг. миссией Международного валютного фонда и Всемирного банка были отмечены признаки, свидетельствующие о преодолении российской банковской системой последствий финансового кризиса 1998 г.: хорошие темпы роста банковских активов и капиталов, расширение ресурсной базы кредитных организаций.

В 2000-е годы начался новый этап модернизации банковского законодательства России, в том числе был принят новый Федеральный закон № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г., который стал еще одним важным шагом в выстраивании современной эффективной банковской системы, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях», обязавший банки передавать информацию в бюро кредитных историй, и др. В этот период, по словам заместителя председателя Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам А.Г. Аксакова, банковское законодательство России последовательно повышает свои качественные характеристики и выходит на уровень международных стандартов по таким параметрам, как повышение обеспеченности банковских обязательств, страхование банковских рисков и др. [6].

В 2000-е годы Центральный банк и правительство Российской Федерации совместно формируют политику стратегического планирования модернизации банковского сектора страны. В апреле 2005 г. была принята «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года», предварительно широко обсуждавшаяся экспертным сообществом. Впервые в России был подготовлен фундаментальный документ, включавший анализ результатов строительства банковской системы страны в предшествующий период, проблем и перспектив ее дальнейшего развития, предложен комплекс мер в сфере повышения качества ключевых направлений деятельности кредитных организаций. При этом на первый план выдвигалось создание благоприятной правовой среды и обеспечение реального применения действующего законодательства и норм административного регулирования в работе банковских институтов [7].

В 2000-е годы в России развивается конструктивный диалог государства, институтов гражданского общества и бизнеса, причем одной из центральных тем этого взаимодействия является модернизация отечественного банковского сектора, включая задачи совершенствования его правовой базы. Наиболее активную позицию в данном вопросе занимает «Ассоциация российских банков» (АРБ) как лидер банковского корпоративного сообщества страны. Так, в 2005 г. XVI Съездом АРБ была принята «Стратегия повышения конкурентоспособности национальной банковской системы». Президент России В.В. Путин, выступая 14 декабря 2005 г. в Новосибирске на проводившемся по инициативе АРБ совещании, посвященном участию банковского сектора в социально-экономическом развитии регионов, отметил особое значение банковского сектора в обеспечении реализации стратегических проектов инфраструктурной и социально-экономической модернизации регионов России, в освоении перспективных территорий Сибири и Дальнего Востока: «Считаю, что по своим масштабам, по качеству предоставляемых услуг банковская система страны должна отвечать и этим новым задачам, и современным потребностям граждан Российской Федерации» [8]. Участники совещания, говорили о важности дальнейшего совершенствования правовой базы деятельности кредитных организаций, обсуждались новые инициативы и готовящиеся законопроекты в банковской сфере: о выведении залогов из состава конкурсной массы, о достаточности капиталов кредитных организаций, о расширении участия Сбербанка в программах ипотечного кредитования и др. При этом президент АРБ Гарегин Тосунян от лица элиты российского банковского сообщества выразил готовность к совместной работе с Центральным банком, Правительством России, комиссиями Государственной Думы РФ в сфере стратегического планирования и развития банковского законодательства.

Таким образом, в 2000-е годы активно развивалось взаимодействие руководства страны, Центрального банка РФ и банковского корпоративного сообщества по вопросам развития эффективного банковского регулирования. Те качественные улучшения в организации и технологиях банковского сектора, которые были осуществлены в 2000-е годы, явились важным фактором в процессе преодоления российской экономикой последствий мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. Пройдя через этот сложный период, банковская система России вновь приобрела вектор поступательного развития. В начале 2011 г. была принята «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года» [9], в которой ставились задачи расширения спектра и качества предоставления банковских продуктов и услуг, обеспечения долгосрочной эффективности и устойчивости бизнеса кредитных организаций, внедрения новейших информационных технологий.

В 2010-е годы руководством страны и Центральным банком продолжалась работа по модернизации системы банковского законодательства в соответствии с динамикой финансовоэкономических процессов в России и во внешнеэкономическом пространстве. Среди наиболее важных новелл следует выделить Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 146-ФЗ, передавший Центральному банку полномочия в сфере регулирования, контроля и надзора за финансовыми рынками [10], а также внесший коррективы в систему корпоративного управления банков. С 2013 г. Банк России во главе с Э.С. Набиуллиной системно проводит политику санации бан- ковского сектора, противодействия нарушениям в сфере кредитной деятельности. Глава Правительства России Д.А. Медведев, выступая 8 апреля 2014 г. на специальном правительственном совещании, посвященном перспективам развития отечественной банковской системы, подчеркнул, что достаточно сложная экономическая обстановка в современном мире требует особого внимания к проблемам финансовой политики и банковского регулирования. «Возросли и политические риски, что, безусловно, требует более внимательного отношения к тем решениям, которые мы принимаем, - подчеркнул Д.А. Медведев. - Поэтому наша задача - поддерживать запас прочности отечественного банковского сектора» [11].

Таким образом, формирование законодательной базы банковской деятельности в Российской Федерации в 1990-2000-е годы осуществлялось в непосредственной связи с процессом развития в стране рынка товаров, услуг и капиталов. На начальном этапе реформ законотворческая деятельность в банковской сфере определялась текущими проблемами в экономике страны, что требовало неоднократной корректировки и дополнения принятых решений. В 2000е годы модернизация правовой базы банковской деятельности начинает осуществляться системно в русле стратегических программ социально-экономического развития страны

Современное банковское законодательство России обеспечивает условия для деятельности российских кредитных организаций на мировом организационном и технологическом уровне, для дальнейшего расширения рынка банковских услуг, повышения их качества и степени доступности россиянам. Функционирование отечественных банков в соответствии с действующими правовыми нормами, во взаимодействии с государственными институтами и частными коммерческими структурами, является одним из важнейших факторов системного количественного и качественного развития банковской системы и всего финансового сектора России и повышения его конкурентоспособности в глобальном экономическом пространстве.