Формирование программных расходов главного распорядителя бюджетных средств (на примере Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края)

Автор: Макарова С.Н.

Журнал: Вестник Красноярского государственного аграрного университета @vestnik-kgau

Статья в выпуске: 6, 2014 года.

Бесплатный доступ

Представлены результаты разработки классификации программных расходов главного распорядителя бюджетных средств, которые апробированы на примере Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края.

Бюджет, программа, расходы, эффективность, классификация

Короткий адрес: https://sciup.org/14083765

IDR: 14083765

Текст научной статьи Формирование программных расходов главного распорядителя бюджетных средств (на примере Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края)

Введение. Необходимость повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления для достижения стратегических целей развития РФ предопределяет актуальность разработки системы мер по модернизации управления бюджетными средствами. Подтверждением является Бюджетное послание Президента РФ на 2014–2016 гг., в котором обращено внимание на недоста- точную взаимосвязь инструментов программно-целевого управления с формируемыми государственными и муниципальными программами [2].

С 2014 г. началось полномасштабное внедрение программного бюджета на всех уровнях бюджетной системы РФ. Однако постоянное изменение нормативно-правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения, не решает проблем повышения уровня организации и качества государственных (муниципальных) услуг. Причины обусловлены недостаточным научным обоснованием способов формирования программного бюджета.

Цель исследования. Разработать классификацию программных расходов главного распорядителя бюджетных средств, отражающую их взаимосвязь с целями, задачами, мероприятиями и результатами, запланированными в рамках государственных (муниципальных) программ.

Задачи. Для достижения цели решены задачи по выявлению организационно-методических проблем формирования структуры расходов бюджета и разработке целевых статей программной классификации для краевого бюджета Красноярского края.

Методы. Исследование проводилось с помощью методов структуризации, сравнения, анализа и синтеза.

Объектом исследования послужили расходы Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края на 2014 г. [3].

При формировании программного бюджета повышается роль и значение прогнозов и планов в бюджетном процессе субъекта РФ. Концептуальные аспекты стратегии социально-экономического развития конкретизируются в основных направлениях бюджетной и налоговой политики, в целевых бюджетных программах и финансируются в соответствии с законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период (рис.).

Система бюджетных прогнозов, программ, планов

Бюджетная классификация расходов используется для проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики, является механизмом учета информации об эффективности реализуемых в бюджетном периоде программ. Министерство финансов РФ определяет принципы назначения, структуру кодов бюджетной классификации РФ, а также присваивает коды составным частям бюджетной классификации, которые являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ. К бюджетным полномочиям субъекта РФ относится детализация, определение порядка применения бюджетной классификации в части, относящейся к региональному бюджету.

Бюджетная классификация включает: классификацию доходов бюджетов; классификацию расходов бюджетов; классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов; классификацию операций сектора государственного управления [1].

Программная бюджетная классификация формирует расходы по целям государственных программ, в результате решаются задачи идентификации действий органа власти, относящихся к конкретному набору мероприятий, направленных на получение определенных результатов.

По ст. 179 и 179.3 Бюджетного кодекса РФ порядок формирования и реализации бюджетных программ субъекта РФ устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти [1]. Таким образом, субъектам РФ предоставлены большие возможности в вопросах правового регулирования государственных программ.

В Красноярском крае первые ведомственные целевые программы были приняты в 2007 г. С 01.01.2009 г. в состав программ добавлены долгосрочные целевые программы. С 01.01.2014 г. отменены ведомственные и долгосрочные целевые программы, введен новый вид – государственные программы Красноярского края.

Под государственной программой Красноярского края понимается документ, определяющий цели и задачи, направленные на осуществление государственной политики в установленных сферах деятельности, и содержащий систему мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, а также меры по управлению государственной собственностью Красноярского края. Государственная программа Красноярского края направлена на обеспечение достижения целей и задач социальноэкономического развития Красноярского края, повышение результативности расходов краевого бюджета [5]. В отличие от действовавших ранее ведомственных и долгосрочных целевых программ, государственные программы края включают в себя подпрограммы и отдельные мероприятия, реализуемые органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями.

Все действующие с 01.01.2014 г. государственные программы Красноярского края составлены на трехлетний период (табл. 1). Это отрицательный факт, так как свидетельствует об отсутствии перехода к долгосрочному бюджетному планированию, взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ «О бюджетной политике в 2014–2016 гг.».

Общее количество программ сократилось до 20, однако они включают 78 подпрограмм, что сопоставимо с общим количеством ведомственных и долгосрочных программ в 2013 г. (68 программ) [4].

Динамика количества программ Красноярского края в 2007–2014 гг.

Таблица 1

Показатель	2007 (факт)	2008 (факт)	2009 (факт)	2010 (факт)	2011 (факт)	2012 (факт)	2013 (предварительный отчет)	2014 (план)
1	2	3	4	5	6	7	8	9
Количество главных распорядителей бюджетных средств в ведомственной структуре расходов бюджета, всего	53	52	46	47	42	44	44	37
В т.ч.: - реализующих ведомственные целевые программы	25	18	17	16	17	16	15	0
- реализующих государственные программы (долгосрочные целевые программы до 01.01.2014 г.)	Нет	Нет	12	23	30	24	24	28

Окончание табл. 1

1	2	3	4	5	6	7	8	9
Количество ведомственных целевых программ	25	18	17	16	17	16	15	0
Количество государственных программ (долгосрочных целевых программ до 01.01.2014 г.), всего	Нет	Нет	33	37	44	51	53	20
В т. ч.: - продолжительностью 3 года	Нет	Нет	33	37	40	42	42	20
- продолжительностью 4 года	Нет	Нет	0	0	1	5	2	0
- продолжительностью 5 и более лет	Нет	Нет	0	0	3	5	8	0

Отметим, что за 2007–2013 гг. в среднем 53 % главных распорядителей бюджетных средств разрабатывали ведомственные и долгосрочные целевые программы. В 2014 г. этот показатель возрастает до 76 %. Деятельность остальных главных распорядителей бюджетных средств остается вне рамок программных мероприятий. Например, Законодательное собрание Красноярского края, Счетная палата Красноярского края, Избирательная комиссия Красноярского края и другие.

Действующая структура бюджетной классификации представляет расходы главного распорядителя бюджетных средств в разрезе разделов (подразделов), программ (подпрограмм), видов расходов.

Базовым критерием классификации расходов краевого бюджета является ведомственная принадлежность. Например, Министерству сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края присваивается код 121. Далее по каждому ведомству бюджетные расходы дифференцируются по разделам – областям деятельности. В рамках каждой области выделяются отдельные направления (подразделы). Наименования разделов и подразделов, их коды установлены Бюджетным кодексом РФ, являются едиными для всех бюджетов бюджетной системы РФ. Всего предусмотрено 14 разделов и 100 подразделов.

В 2014 г. Министерством сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края предусмотрены расходы только по двум разделам и трем подразделам: 0400 «Национальная экономика» (подразделы 0405 «Сельское хозяйство и рыболовство» и 0412 «Другие вопросы в области национальной экономики», например закупка товаров работ и услуг для государственных нужд) и 1000 «Социальная политика» (подраздел 1003 «Социальное обеспечение населения», например социальные выплаты агрономам, зоотехникам и ветеринарам сельскохозяйственных товаропроизводителей) (табл. 2).

Расходы Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края на 2014 г.

Таблица 2

Главный распорядитель и показатель бюджетной классификации	Код ведом-дом-ства	Раздел, подраздел	Целевая статья	Расходы, тыс. руб.
1	2	3	4	5
Министерство сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края	121	-	-	2 879 141,6
Национальная экономика	121	0400	-	2 706 023,9
Сельское хозяйство и рыболовство	121	0405	-	2 661 723,3

Окончание табл. 2

1	2	3	4	5
Государственная программа Красноярского края «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»	121	0405	1400000	2 661 723,3
В т. ч.: Подпрограмма «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства, сохранение и восстановление плодородия почв»	121	0405	1410000	624 455,6
Подпрограмма «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства»	121	0405	1420000	792 680,5
Подпрограмма «Развитие мясного скотоводства»	121	0405	1430000	32 344,0
Подпрограмма «Техническая и технологическая модернизация»	121	0405	1440000	787 006,4
Подпрограмма «Поддержка малых форм хозяйствования»	121	0405	1450000	109 655,6
Подпрограмма «Кадровое обеспечение агропромышленного комплекса края»	121	0405	1460000	33 114,5
Подпрограмма «Устойчивое развитие сельских территорий»	121	0405	1470000	21 306,0
Подпрограмма «Обеспечение реализации государственной программы и прочие мероприятия»	121	0405	1480000	261 160,7
Другие вопросы в области национальной экономики	121	0412	-	44 300,6
Государственная программа Красноярского края «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»	121	0412	1400000	44 300,6
В т. ч.: Подпрограмма «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства, сохранение и восстановление плодородия почв»	121	0412	1410000	7 038,7
Подпрограмма «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства»	121	0412	1420000	37 261,9
Социальная политика	121	1000	-	173 117,7
Социальное обеспечение населения	121	1003	-	173 117,7
Государственная программа Красноярского края «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»	121	1003	1400000	173 117,7
В т. ч.: Подпрограмма «Поддержка малых форм хозяйствования»	121	1003	1450000	1 890,0
Подпрограмма «Кадровое обеспечение агропромышленного комплекса края»	121	1003	1460000	17 533,7
Подпрограмма «Устойчивое развитие сельских территорий»	121	1003	1470000	153 694,0

Целевой статьей кодируются государственная программа и входящие в нее подпрограммы. В структуре расходов министерства выделяется одна государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия», включающая 8 подпрограмм, на сумму 2 879 141,6 тыс. руб.

В пяти подпрограммах Министерство сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края является единственным участником, разрабатывая цели, задачи, мероприятия, показатели результативности. Следовательно, эти подпрограммы являются ведомственными.

В формировании и финансировании других трех подпрограмм принимает участие не только Министерство сельского хозяйства и продовольственной политики, но и Министерство образования и науки Красноярского края (подпрограмма «Кадровое обеспечение агропромышленного комплекса края»), Министерство строительства и архитектуры Красноярского края (подпрограмма «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводств»), Министерство по делам Севера и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края (подпрограмма «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводств») и др. Следовательно, эти подпрограммы являются межведомственными. Расходы на указанные подпрограммы составляют 1 114 898,4 тыс. руб., или 28 % от общих расходов на государственную программу «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (табл. 3).

Таблица 3

Расходы на государственную программу «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» в 2014 г.

Виды расходов в разрезе главных распорядителей бюджетных средств	Расходы, тыс. руб.	Доля расходов, %
Расходы на программу, всего	3 994 040,0	100,0
В том числе: расходы Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики	2 879 141,6	72,0
расходы Министерства строительства и архитектуры Красноярского края	18 716,8	0,5
расходы Министерства по делам Севера и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края	23 400,0	0,6
расходы Министерства образования и науки Красноярского края	18 612,5	0,5
расходы Службы по ветеринарному надзору Красноярского края	985 245,9	24,7
расходы Службы по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Красноярского края	68 923,2	1,7

Таким образом, в действующей структуре бюджетной классификации расходы на государственную программу рассредоточены по главным распорядителям средств и разделам (подразделам).

Кроме того, внепрограммные расходы Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края отсутствуют, программные расходы составляют 100 %. Однако в составе государственной программы сформирована подпрограмма «Обеспечение реализации государственной программы и прочие мероприятия» на сумму 1 234 827,7 тыс. руб., или 21 % от общих расходов на программу. Из них только 261 160,7 тыс. руб. (или 20 %) – это расходы Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края. Остальные управленческие расходы рассредоточены по другим ведомствам. Такая ситуация характерна почти для всех главных распорядителей (ведомств) краевого бюджета Красноярского края, участвующих в реализации государственных программ. Считаем, что это негативная тенденция, поскольку внепрограммные расходы представляют собой расходы на управление портфелем программ (подпрограмм), цели, задачи, мероприятия которых должны представлять содержательно связанную иерархическую структуру.

Действующее в настоящее время строение программного бюджета не повышает его прозрачность и открытость, так как возникает разрыв между бюджетом государственной программы и бюджетом главного распорядителя бюджетных средств (органа государственной власти), ответственного за ее разработку и реализацию.

Отметим, что в 2014 г. три государственные программы Красноярского края имеют только одного главного распорядителя. Это программы «Развитие лесного комплекса», «Развитие информационного общества», «Содействие занятости населения». Один орган власти отвечает за их разработку, реализацию и финансирование. Из 78 подпрограмм, входящих в государственные программы Красноярского края, 61 подпрограмма имеет одного главного распорядителя. Поэтому считаем преждевременным отказ от использования в бюджетном процессе Красноярского края ведомственных целевых программ.

Для устранения указанных недостатков предлагаем классификационную группировку целевых программ на основе критерия ведомственной принадлежности, поскольку бюджет представляет собой сумму расходов главных распорядителей бюджетных средств.

В результате структура целевых статей бюджетной классификации программного бюджета должна содержать: целевые статьи расходов ведомственных программ; целевые статьи расходов государственных (межведомственных) программ; целевые статьи внепрограммных расходов [6]. Внепрограммные расходы должны формироваться отдельно от расходов на реализацию государственных программ (подпрограмм), что позволит оценить эффективность управленческой деятельности соответствующего главного распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, при построении программной классификации расходов бюджета предлагаем использовать следующие принципы: приоритет целевых статей над разделами и подразделами расходов; соответствие целевых статей видам бюджетных программ; обособление организационно-управленческих (внепрограммных) расходов от расходов на программы.

На основе предлагаемых правил построения бюджетной классификации и группировки целевых программ разработан программный бюджет для Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края на 2014 г., в котором устранены выявленные недостатки (табл.4).

Таблица 4

Расходы программного бюджета Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края на 2014 г.

Главный распорядитель и показатель бюджетной классификации	Код ведом-дом-ства	Целевая статья	Раздел, подраздел	Расходы, тыс. руб.
1	2	3	4	5
Министерство сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края, всего	121	-	-	2 879 141,6
В том числе: 1. Государственная программа Красноярского края «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»	121	1400000	-	2 617 980,9
1.1. Подпрограмма «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства, сохранение и восстановление плодородия почв»	121	1410000	-	631 494,3
Национальная экономика	121	1410000	0400	631 494,3
Сельское хозяйство и рыболовство	121	1410000	0405	624 455,6
Другие вопросы в области национальной экономики	121	1410000	0412	7 038,7
1.2. Подпрограмма «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства»	121	1420000	-	829 942,4
Национальная экономика	121	1420000	0400	829 942,4
Сельское хозяйство и рыболовство	121	1420000	0405	792 680,5

Окончание табл. 4

1	2	3	4	5
Другие вопросы в области национальной экономики	121	1420000	0412	37 261,9
1.3. Подпрограмма «Развитие мясного скотоводства»	121	1430000	-	32 344,0
Национальная экономика	121	1430000	0400	32 344,0
Сельское хозяйство и рыболовство	121	1430000	0405	32 344,0
1.4. Подпрограмма «Техническая и технологическая модернизация»	121	1440000	-	787 006,4
Национальная экономика	121	1440000	0400	787 006,4
Сельское хозяйство и рыболовство	121	1440000	0405	787 006,4
1.5. Подпрограмма «Поддержка малых форм хозяйствования»	121	1450000	-	111 545,6
Национальная экономика	121	1450000	0400	109 655,6
Сельское хозяйство и рыболовство	121	1450000	0405	109 655,6
Социальная политика	121	1450000	1000	1 890,0
Социальное обеспечение населения	121	1450000	1003	1 890,0
1.6. Подпрограмма «Кадровое обеспечение агропромышленного комплекса края»	121	1460000	-	50 648,2
Национальная экономика	121	1460000	0400	33 114,5
Сельское хозяйство и рыболовство	121	1460000	0405	33 114,5
Социальная политика	121	1460000	1000	17 533,7
Социальное обеспечение населения	121	1460000	1003	17 533,7
1.7. Подпрограмма «Устойчивое развитие сельских территорий»	121	1470000	-	175 000,0
Национальная экономика	121	1470000	0400	21 306,0
Сельское хозяйство и рыболовство	121	1470000	0405	21 306,0
Социальная политика	121	1470000	1000	153 694,0
Социальное обеспечение населения	121	1470000	1003	153 694,0
2. Внепрограммные расходы	121	Код	-	261 160,7

Выводы. Таким образом, методы программно-целевого управления расходами на субфедеральном уровне в значительной степени носят формальный характер. Полномочия и ответственность администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета остаются ограниченными, отсутствуют стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов и оптимизации сети бюджетных учреждений.

При внедрении предлагаемой бюджетной классификации в практику бюджетного процесса необходимо изменение методик формирования ведомственных и государственных программ Красноярского края, создание механизма управления системой бюджетных программ, установление стратегических приоритетов в бюджетном цикле и критериев эффективной реализации программ.

Бюджетная классификация программного бюджета должна разрабатываться с учетом и на основании потребностей отдельно взятой бюджетной системы субъекта РФ, отличаться степенью детализации и организационной ориентации. Она должна быть связана с организационной структурой и функциями главных распорядителей бюджетных средств и в системе государственных финансов обеспечивать учет и систематизацию информации о состоянии бюджетных целевых программ.

Многие аспекты формирования программного бюджета требуют дальнейших научных исследований, например определения места и роли государственных программ в бюджетном процессе исходя из системы стратегических целей и задач, стоящих перед публично-правовым образованием. Отдельного изучения заслуживают вопросы финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, в том числе путем привлечения средств граждан [8]. Сложность системного подхода заключается в необходимости соблюдения принципа ответственности за каждую цель, а значит, и за каждую государственную программу, что повышает вероятность достижения поставленных целей и задач. Государственные программы РФ могли бы определять общие для всех уровней власти направления и приоритеты государственной политики, а их реализация на региональном уровне поддерживаться, как правило, одной субсидией, предоставляемой в рамках соответствующей государственной программы [7]. Формирование программного бюджета обеспечит про- зрачность и открытость бюджетного процесса, будет способствовать эффективной деятельности органов государственной власти для достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.

Статья научная