Формы и механизмы управления коммунальным хозяйством России

Коммунальное хозяйство России относится к числу естественных монополистов на рынке коммунальных услуг и является стратегически важной отраслью городского хозяйства. Это обстоятельство определяет специфику и особенности управления коммунальным сектором городского хозяйства, к которым относятся:

• •    ограниченность рынка коммунальных услуг количеством потребителей (жилищный фонд, объекты социальной инфраструктуры, промышленные предприятия и т. д.);

• •    влияние на производственно-сбытовой цикл климатических условий (температурный режим территории);

• •    централизованное регулирование цен и тарифов на производимые услуги (цены и тарифы устанавливаются государственными и муниципальными органами власти один раз в году);

• •    низкая инвестиционная привлекательность отрасли;

• •    производственный цикл характеризуется высокой фондо- и энергоемкостью, а также разветвленной сетью инженерных коммуникаций и т. д.

Таким образом, в основе управления коммунальным хозяйством лежит управление системой планирования, производства, транспортировки и сбыта коммунальных услуг потребителям. В перечень коммунальных услуг входят производство электроэнергии, тепловой энергии, горячей и холодной воды, газоснабжение. Здесь важно вы- делить особый вид услуг – транспортировки посредством инженерных сетей.

Этап планирования производства услуг занимает особое место в системе управления коммунальным предприятием, так как неразрывно связан с основными элементами управления коммунальным хозяйством города через программы социально-экономического развития, бюджетный, инвестиционный, инновационный потенциалы города, инструменты социальной защиты населения и емкость рынка коммунальных услуг. Все это образует управляющую систему коммунального хозяйства. Управляемую систему (объекты управления) составляют инвестиционное планирование, инновационные технологии, управление персоналом, себестоимость производства услуг (рис.1).

Процесс городского планирования коммунальных услуг состоит из трех ступеней и поддерживает функции стратегического, прогнозного и оперативного планирования. Стратегическое планирование основывается на следующих приоритетных задачах:

• •    формирование ключевых компетенций коммунального хозяйства города (уровень квалификации персонала, технология производства, бюджетно-финансовые потоки, климатогеографические условия и т. д.);

• •    выявление и мониторинг перспективных направлений развития коммунального хозяйства с учетом имеющихся ресурсных, инфраструктурных, социально-экономических и других ограничений;

  Рис. 1. Факторная схема управления коммунальным хозяйством города

  
  

• •    формирование условий функционирования рынка коммунальных услуг, обеспечивающих согласование интересов участников рынка (законодательные нормативные правовые основы, методическая прозрачность тарифного инструмента регулирования, обеспечение социальных гарантий и т. д.).

Горизонт проработки стратегических решений обуславливается циклом стратегии развития города и составляет 10 лет и может корректироваться под воздействием масштабных социально-экономических изменений.

Прогнозное планирование необходимо при определении прогнозных значений показателей функционирования коммунального хозяйства города. С использованием этого вида планирования оцениваются потребности в бюджетных ресурсах, осуществляется прогноз параметров инвестиционного процесса. На его основе утверждаются сметы расходов и тарифы на производство коммунальных услуг, формируются портфели договоров, объемы и сроки выполнения работ и закупок, то есть решаются воп- росы ресурсного обеспечения. При этом используются такие финансово-экономические методы, как нормативный и балансовый, а также технико-экономический и функционально-стоимостной виды анализа. Период планирования – от 1 до 3 лет.

Оперативное планирование используется при решении следующих задач:

• •    детализация и конкретизация проектов и мероприятий, предусмотренных на ранних этапах планирования;

• •    организация текущей работы предприятий (ремонт и прокладка инженерных сетей, взаимодействие различных служб, работа с поставщиками и потребителями и т. д.);

• •    уточнение плановых параметров производства, мониторинг текущей ситуации на рынках сбыта и закупок.

Оперативное планирование может быть суточным, месячным, квартальным и годовым, что зависит от специфики производства и времени года.

Этап производства коммунальных услуг с технологической точки зрения является исключительно специфичным, зависящим от конкретного вида производимой услуги комплексом управляемой системы. Управление производственным процессом осуществляется на основе трех ступеней планирования и опирается на технологию и производственную программу предприятия.

Несмотря на то, что производство, транспортировка и сбыт коммунальных услуг являются неотъемлемыми друг от друга этапами технологического цикла, с позиции рыночных отношений это совершенно разные по природе процессы.

Рынок коммунальных услуг представляет собой систему договорных отношений между организациями-производителями и различного рода потребителями, в которой одно из ключевых мест занимает государство. Объем потребления коммунальных услуг зависит как от уровня благоустройства жилищного фонда, так и от уровня благоустройства прочих зданий и сооружений городской среды, то есть в отличие от рынка жилищных услуг рынок коммунальных услуг охватывает практически весь город. Схема функционирования рынка коммунальных услуг представлена на рисунке 2.

Управляющие компании

Государственная и муниципальная системы льгот и дотаций

Инженерные коммуникации

Предприятия, генерирующие коммунальные услуги

Государственные и местные органы власти, регулирующие тарифы

Потребители

s

S г;

S

S

S

Рис. 2. Схема функционирования рынка коммунальных услуг

Перекрестное субсидирование

Следует отметить, что тарифы на коммунальные услуги дифференцированы для различных категорий потребителей и не зависят от удаленности потребителей к генерирующим точкам. Эта негативная ситуация существенно искажает реальный рынок потребления, создавая неравные конкурентные условия в ряде отраслей экономики. Это явление получило название перекрестное субсидирование, преодоление которого может оказать благоприятное воздействие на социально-экономическое развитие территорий.

Таким образом, на рынке коммунальных услуг действие рыночных законов ограничено политическими инструментами влияния, которые сдерживают развитие инвестиционного процесса. Однако этапы произ- водства коммунальных услуг, основанные на жестком нормативном регулировании, привязаны к рынку энергоносителей (нефть, газ, уголь), цены на которые формируются под воздействием мировых тенденций. Возникает противоречие: с одной стороны, тарифы для потребителей – результат государственного регулирования, с другой стороны, формирование затрат (себестоимости) – результат исключительно рыночных процессов.

В практике деятельности коммунальных предприятий процессы производства и процесс транспортировки услуг относятся к единому комплексу работ, и коммунальные предприятия являются собственниками инженерных сетей и оборудования. Известно, что основная доля износа в коммунальном хозяйстве приходится именно на инженерные коммуникации (теплосети, водопроводы и т. д.), то есть потребности отрасли в инвестициях обусловлены необходимостью их замены или модернизации. Именно на этапе транспортировки осуществляется до 80 процентов всех потерь, а более 90 процентов всех аварийно-восстановительных работ связаны с инженерными коммуникациями. Транспортная коммунальная инфраструктура и есть то звено, которое не позволяет обеспечивать рентабельность производства и инвестиционную привлекательность.

Кроме этого, практически во всех городах России существует проблема «бесхозных сетей», то есть той части инженерного оборудования, которое не находится на балансе коммунальных или иных предприятий. В этом случае финансирование тяжелым грузом ложится на бюджеты всех уровней (прежде всего на муниципальные городские). Происхождение этого явления относят к началу процесса приватизации (1992 год), когда предприятия, сменившие форму собственности на частную, повсеместно пе- редавали на баланс муниципалитетов объекты социальной инфраструктуры (в том числе и коммунальные объекты: котельные и инженерные коммуникации). Скудность бюджетов не позволяла финансировать их в полном и достаточном объеме, поэтому часть коммуникаций попросту оказалась брошенной, а именно бесхозной.

Прослеживается очевидная связь между техническим состоянием здания и качеством и полнотой коммунальных услуг, потребляемых в многоквартирном доме, поэтому ветшающие сети стали одной из причин ускоренного ветшания части жилищного фонда. Поэтому в системе коммунального обслуживания необходимо выделять отдельно процессы, связанные с производством услуги, и процесс транспортировки. Только при выполнении этого условия появится возможность объективно оценивать инвестиционные потребности отрасли в целом, а также качество и уровень управления, что, несомненно, приведет к разработке эффективных моделей, форм и механизмов управления коммунальным хозяйством.

***

¹ МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАЗЪЯСНЯЕТ...

...НА ИМУЩЕСТВО, ПОЛУЧЕННОЕ ОРГАНИЗАЦИЕЙ-КОНЦЕССИОНЕРОМ ПО КОНЦЕССИОННОМУ СОГЛАШЕНИЮ, НАЛОГ НА ИМУЩЕСТВО НЕ НАЧИСЛЯЕТСЯ, ЕСЛИ ОНО УЧИТЫВАЕТСЯ НА ОТДЕЛЬНОМ БАЛАНСЕ Согласно пункту 16 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ учет объекта концессионного соглашения и начисление амортизации этого объекта осуществляется концессионером на отдельном балансе. В соответствии с этой нормой организация-концессионер учитывает объект концессионного соглашения на отдельном балансе, ведение которого осуществляет в связи с исполнением обязательств, предусмотренных концессионным соглашением. Минфин России считает, что в такой ситуации имущество, учтенное у концессионера на отдельном балансе, не является объектом налогообложения налогом на имущество организаций (Письмо Минфина России от 19.01.2006 № 03-06-01-04/06).

...ПОРЯДОК НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НАЛОГОМ НА ИМУЩЕСТВО ОРГАНИЗАЦИЙ ОСНОВНЫХ СРЕДСТВ, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫХ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО ДЛЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ АРЕНДАТОРАМ

Начиная с бухгалтерской отчетности 2006 года в составе доходных вложений в материальные ценности отражаются основные средства, предназначенные исключительно для предоставления организацией за плату во временное владение и пользование или во временное пользование с целью получения дохода. Соответственно, начиная с 2006 года основные средства, предназначенные исключительно для предоставления организацией за плату во временное владение и пользование или во временное пользование с целью получения дохода, отражаемые в бухгалтерском учете на счете 03 «Доходные вложения в материальные ценности», подлежат налогообложению налогом на имущество организаций в общеустановленном порядке (Письмо Минфина России от 08.02.2006 № 03-06-01-02/05).

¹ Использованы материалы сайта «КонсультантПлюс».