Формы непосредственной демократии на местном уровне

Граждане в соответствии с Конституцией Российской Федерации имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования. Верно, утверждает Г.А. Цветкова, что «местное самоуправление – единственная форма публичной власти, в которой народ непосредственно реализует свои властные полномочия»1.

В     литературе     встречаются различные определения муниципальной демократии. Так, под муниципальной демократией Ю.М. Лермонтов понимает относительно обособленную правовую форму прямого участия населения (территориального     коллектива)     в обсуждении и принятии важнейших решений в масштабах муниципального образования, в их реализации и осуществлении        демократического контроля в порядке, установленном Конституцией     и     действующим законодательством2. На наш взгляд, данное авторское определение страдает одним недостатком    -    оно    исключает представительские начала местного самоуправления. Интересной покажется точки зрения А.А. Новоселова, «местная (муниципальная) демократия – это динамично развивающаяся система со множеством взаимосвязанных и постоянно меняющихся компонентов, в рамках которой      происходят      процессы взаимодействия на локальном уровне таких факторов, как наднациональные силы и институты, национальные и местные правительства, гражданское общество,          неправительственные организации, а также различных групп давления, в процессе выработки общезначимых решений»3. Однако данным определением автор выходит за рамки чисто местной демократии.

По-нашему, верной выглядит позиция Н.С. Бондаря: «Муниципальная демократия – демократия «малых пространств», «основанная на единстве свободы и ответственности, самоуправленческая форма осуществления населением по месту жительства публичной власти, коллективных и индивидуальных прав граждан по самостоятельному решению в пределах, установленных Конституцией и действующим законодательством вопросов местного значения, непосредственному обеспечению жизнедеятельности и оказанию муниципальных услуг в интересах местного сообщества и отдельных граждан»4. Им же выделяются отличительные признаки муниципальной демократии. Во-первых, она осуществляется в особой сфере общественных отношений, которую формируют вопросы местного значения; во-вторых, она реализуется на низовом территориальном уровне организации публичной власти; в-третьих, охватывая собой всю территорию Российской Федерации, она проявляется и таким образом имеет своими пространственными пределами территории муниципальных образований; в-четвертых, основываясь на принципах самоуправления, она предполагает максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества и, соответственно, непосредственной и представительной демократии; в-пятых, она организационно обособлена от демократических институтов государственной власти; в-шестых, муниципальная демократия не ограничивается самоуправленческими властеотношениями, но включает также

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика институты общественного, не публичновластного характера⁵.

Местная демократия может быть в двух формах: представительной и непосредственной.

В литературе по муниципальному праву внимание всегда уделяется формам непосредственной демократии. При этом среди ученых нет единства мнений, что же необходимо относить к данным формам. В этом плане вполне обоснованной считаем мнение В.Н. Мамичева, который считает, что «в последнее время предпринята попытка существенно расширить содержание понятия форм непосредственной демократии, привнося в него явления, не связанные непосредственно с осуществлением властных функций, но создающих для него «питательную среду»6.

Сами формы непосредственной демократии перечислены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 (далее Федеральный закон №131-ФЗ). Однако, необходимо отметить, что Федеральный закон №131-ФЗ четко разграничивает среди форм непосредственной демократии формы непосредственного осуществления местного и формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в котором занимает территориальное общественное самоуправление. Имеются различные попытки классификации форм непосредственной демократии. Так, по

мнению П.А. Астафичева8, основанием для разделения форм муниципальной демократии является степень воздействия властной воли населения на принимаемые в муниципальном образовании решения, и, соответственно, формы делятся на императивные и консультативные. Если выражаемая гражданами воля подлежит обязательной реализации, то это императивная форма прямой демократии, если воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления, то в данном случае мы имеем дело с консультативной формой. Императивная демократия представляет собой народовластие в прямом смысле, поскольку выражаемая гражданами воля подлежит обязательной реализации. В системе местного самоуправления к таким формам относятся референдум, выборы, сход и отзыв. Как пишет В.Н. Руденко, под институтами прямой демократии следует понимать «совокупность правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами в рамках установленной законом компетенции общеобязательных публично-властных решений, имеющих силу государственно-волевых решений (решений органов местного самоуправления)»9. Что же касается консультативной прямой муниципальной демократии, то здесь обеспечивается лишь участие отдельных граждан в муниципальной деятельности, а воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления. Это правотворческая инициатива, территориальное общественное

самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения с жалобами, заявлениями и предложениями, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования.

А.А. Уваров, конкретизируя данные утверждения, отмечает одни из этих форм, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, можно считать формами непосредственной демократии, другие - публичные слушания, собрания, конференции, опросы граждан и т.п. - следует расценивать как консультативные формы политической активности граждан. Если первые из них по своей природе тяготеют к формам публичной власти, то вторые - к формам гражданского общества»10.

При этом первые формы, поддерживаются правом, являются более политизированными, в отличие от форм «подразумевающие при этом не просто участие жителей, а участие именно граждан страны, т.е. части населения с активистской политической культурой, или культурой участия»11, под которым понимается гражданское участие. Таким образом, формы местной демократии можно разделить на две группы: формы, при которых население принимает публично-властные решения (в чистом виде прямая демократия) и формы участия граждан в принятии публично-властных решений органами власти, при которых граждане имеют возможность влиять на процесс принятия решений властью и используют эти возможности (институты консультативной демократии).

Следовательно, имеют место иные формы демократии, которые реализуются в системе местного самоуправления.

Значительное место в современных демократических теориях занимает концепция партиципаторной демократии, суть которой в активном участии граждан в обсуждении и принятии решений по главным вопросам общественной жизни. Участие может быть как на федеральном и субъектном уровне, так и на местном. Партиципативная демократия - это новая система    взаимоотношений    между гражданами и избранными ими представителями, действующая наряду с прямой и представительной демократией. На Западе тот новый, постепенно укрепляющийся вид демократии стал ответом на несовершенство существующей системы       представительства       и нереализуемость прямой демократии в рамках современного    государства12.

Партиципативная демократия, однако, не тождественна прямой:    согласование проводимой политики не означает передачу обратно     гражданам     полномочий, делегированных    выборным    лицам.

Привлекая людей к участию, представители власти берут на себя обязательства выработки решений в соответствии с мнениями и пожеланиями граждан. Обычно они сохраняют при этом за собой роль арбитра в принятии решений, за исключением тех случаев, когда принятие того или иного решения выносится на референдум.     Другими     словами партиципативная демократия - это инструменты, используемые местными властями для вовлечения граждан в процесс    коллективной    выработки

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика решений. Дж. Нейсбит определил «смерть представительной демократии» и переход к «демократии участия» в качестве одного из важнейших признаков грядущего информационного общества¹³. Однако, как пишет П.С. Панарин, «демократия участия по своему авторитарна и принудительна: она требует от нас публичной жизни, посягая тем самым на наше право вести сугубо частную жизнь»¹⁴.

Делиберативная демократия – это демократия рационального дискурса, обсуждения, убеждения, аргументации, компромиссов в ее беспартийном варианте. Граждане вовлекаются в процесс принятия политических решений посредством вынесения проблемы на всеобщее обсуждение. В результате обсуждения формируется некоторый общественный консенсус по проблеме. Таким образом, по мнению Н.В. Ляхович-Петраковой, делиберативный политический процесс - это процесс массовых консультаций по общественно значимым проблемам с привлечением к разработке публичной политики как можно большего количества граждан15. К делиберативной форме на местном уровне относятся, таким образом, публичные слушания. Например, по мнению М.А. Очеретиной институт публичных слушаний является делиберативной демократией в России16.

Однако, дискурс сообщества необходим и при экспертизе проектов по важным проблемам муниципального образования. Так как при экспертизе проектов общественностью происходит оценка конкретных проектов, оценка публичной политики. В качестве процедурных форм общественной экспертизы в России могут выступить общественноконсультационные (совещательные) органы.

Интересно, что наряду с прямой демократией, различается плебисцитарная демократия, предполагающая непосредственную связь между властями и гражданами через проведение плебисцитов. Так, например, Ю. Дмитриев и Б.Исраелян наряду с референдумом различают также плебисцит17. А С.А. Авакьян, опрос населения относит к формам консультативного референдума, а императивный референдум считает синонимом плебисцита18. Различие между плебисцитарной и прямой демократией проводится не всегда, поскольку обе эти формы участия включают непосредственное волеизъявление народа, однако оно существует. Суть его состоит в том, что прямая демократия (например, референдум) предполагает участие граждан на всех важнейших стадиях процесса (в подготовке, принятии политических решений и в контроле за их осуществлением), а при плебисцитарной демократии возможности политического влияния граждан сравнительно ограничены (например, опрос населения).

В литературе нет однозначных мнений как соотносятся все формы

демократии. Например, по мнению В.И. Васильева, наряду с референдумом, выборами, собраниями и сходом, существуют и другие формы прямой демократии19. Т.е. по сути, все формы, перечисленные в Федеральном законе №131-ФЗ, автор относит к формам прямой демократии. Имеется точка зрения о том, что делиберативная демократия или демократия обсуждения является одним из институтов демократии участия, или партиципаторной демократии20.

По мнению других, наряду с представительной демократией, имеются и институты прямой демократии, а также иные институты демократии, к которой относят и плебисцитарную демократию21.

Мы согласны с В.Н. Руденко, который пишет, что в настоящее время актуальным вопросом повестки дня является не проблема конкурентности прямой и представительной демократии22. По его мнению, не надо заменять представительную демократию, а необходимо выбирать между стратегией участия граждан в принятии публичновластных решений органами власти и стратегией принятия публично-властных решений самими гражданами, либо сочетать их23. При этом, помимо прямой демократии, он различает институты делиберативной демократии, институты партиципаторной демократии, институты плебисцитарной демократии. Отличительной особенностью институтов прямой демократии является урегулирование отношений, связанных с непосредственным принятием гражданами публично-властных решений. Отличительной особенностью иных упомянутых институтов является достижение общественного согласия, обеспечение сотрудничества и партнерства субъектов гражданского общества и власти24.

В любом случае все это формы демократии между собой взаимосвязаны и перетекают из одной формы участия граждан в другую. Например, обсуждение какого-либо вопроса, а затем вынесение его на рассмотрение общественного совета. В данном случае мы видим непосредственную связь делибиративной и партиципаторной демократией.

Таким образом, в системе местного самоуправления непосредственная демократия представлена совокупностью императивных и консультативных форм.

• 1.    Если выражение воли граждан имеет обязательный и окончательный

• 2.    Если воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления, то в данном случае мы

характер, то в данном случае имеют место формы прямой демократии. В качестве форм прямой демократии выделяются такие институты как: институты, регулирующие принятие гражданами управленческих решений и прямое правотворчество граждан - референдум, правотворческая инициатива, сходы; институты, обеспечивающие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти – участие на муниципальных выборах, отзыв депутата (выборного должностного лица).

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика имеем дело с другими формами демократии. В этом плане верна позиция А.А. Сергеева, который называет их «дополнительными демократическими инструментами, дающими возможность гражданам воздействовать на органы местной власти» и действующими наряду с формами прямого народовластия»²⁵.

В качестве институтов делиберативной демократии в системе местного самоуправления выступают публичные слушания. К институтам плебисцитарной демократии относится опрос в качестве форм партиципаторной демократии или демократии участия, все другие и иные формы участия, не закрепленные Федеральным законом №131-ФЗ. В качестве таких форм участия, которые не закреплены Федеральным законом №131-ФЗ могут быть любые действия граждан, не противоречащие законодательству, и которые направлены на воздействие на муниципальную власть с целью удовлетворения интересов населения.

По мнению А.Л. Нездюрова к формам участия можно отнести встречи граждан с представителями власти (в том числе на приемах и собраниях), «горячий телефон», общественные экспертизы, участие граждан и НКО в конкурсах и реализации «социального заказа (гранта)», рекламные, агитационные и «лоббистские» кампании26. Своеобразной формой политического участия на местном уровне является политический протест. Его формами являются: митинги, забастовки, петиции, пикеты, демонстрации, когда имеется негативная реакция субъектов на сложившуюся в обществе политическую, экономическую, иную ситуации или конкретные действия публичных органов и должностных лиц.

Как видим, некоторые формы участия населения имеют нормативное закрепление: нормами конституционного права в частности регулируются протестные акции, нормами муниципального права устанавливается деятельность различных общественных советов, приемных и иных форм взаимодействия населения и муниципальных структур. Однако, необходимо отметить, что невозможно урегулировать все формы участия населения в общественной жизни. Верно пишет Г.А. Криворотова: «Первостепенной задачей в направлении развития демократии в России должно стать внедрение партиципативных принципов в деятельность местных органов власти, что возможно осуществить посредством не только создания неких новых структур общественного контроля, но и поощрением уже существующих гражданских инициатив, а также возрождением региональных и местных традиций самоуправления»27.

В местном самоуправлении интенсивное развитие должны получить делиберативная и партиципаторная демократия, то есть такие формы демократии, при которых стратегиями вовлечения граждан в публично-властные, отношения являются не стратегии принятия решений самими гражданами, а стратегии выработки решений с участием граждан. Хочется закончить актуальными на наш взгляд словами В.В. Путина: «Демократия, на мой взгляд, заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений»28.