Формы стимулирования увеличения налогового потенциала муниципальных образований

В последние годы главной задачей, которая решается в регионах страны, является не оценка налогового потенциала, а повышение заинтересованности муниципальных образований в его увеличении. Решению этой задачи и уделено внимание в исследовании.

В целях стимулирования субъектов Российской Федерации, принимающих меры по привлечению инвестиций и увеличению регионального налогового потенциала, Правительством Российской Федерации создан Фонд развития налогового потенциала, который предоставляет дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала.

В свою очередь, многие субъекты Российской Федерации также принимают меры по стимулированию муниципальных образований. Каждый регион разрабатывает собственные методики стимулирования органов местного самоуправления в достижении наилучших результатов по увеличению налогового потенциала муниципального образования. Проанализируем несколько нормативных актов различных регионов (Карелии, Красноярского края, Новосибирской области и Самарской области ) по отдельным аспектам и выявим их преимущества и недостатки. Постановлением Правительства Республики Карелия от 13.09. 2012 года N 288-П утверждена Методика распределения межбюджетных трансфертов на стимулирование органов местного самоуправления за достижение наилучших результатов по увеличению налогового потенциала бюджетам муниципальных образований из бюджета Республики Карелия. [2]

Для предоставления межбюджетных трансфертов Министерством финансов Республики Карелия ежегодно отбираются 7 муниципальных образований из 18 (2 городских округа и 16муниципальных районов) в Республике Карелия, органы местного самоуправления в которых достигли наилучших результатов по увеличению налогового потенциала за отчетный год и два года, предшествующие отчетному. Распределение межбюджетных трансфертов устанавливается Правительством Республики Карелия в форме иных межбюджетных трансфертов.

Постановлением Правительства Красноярского края от 22 декабря 2011 г. N 794-п утверждены Порядок, условия предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Красноярского края за содействие развития налогового потенциала, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий. [3]

Право на получение субсидий имеют 20 муниципальных образований из 61, (17 городских округов и 44 муниципальных района) имеющие наилучшие результаты оценки показателей, характеризующих развитие налогового потенциала за отчетный год.

В Новосибирской области стимулирование наращивания налогового потенциала является составной частью развития общего потенциала региона. Правительством Новосибирской области принято Постановление от 10 сентября 2012 г. N 410-п «О мерах по стимулированию развития социального и экономического потенциала муниципальных образований Новосибирской области», [4] которым утверждены « Методика распределения субсидий из областного бюджета Новосибирской области на развитие социального и экономического потенциала муниципальных образований Новосибирской области» и «Условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из областного бюджета Новосибирской области на развитие социального и экономического потенциала муниципальных образований Новосибирской области».

Постановление принято в целях финансового стимулирования органов местного самоуправления в развитии и активизации использования социального и экономического потенциала, увеличения темпов развития экономики, наращивания налогового потенциала , содействия развитию инфраструктуры, обеспечивающей основные жизненные потребности населения муниципальных образований Новосибирской области, а также поощрения достижения наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области

Постановление Правительства Самарской области от 22.02.2013 N 50 «Об утверждении Порядка расчета и предоставления из областного бюджета местным бюджетам дотаций на стимулирование повышения качества управления муниципальными финансами» [5]содержит раздел 3 «Дотации на стимулирование роста налогового потенциала территории муниципального образования». Дотации предоставляются бюджетам 10 муниципальных образований из 37 (10 городских округов и 27 муниципальных районов), получившим наивысшее значение комплексной оценки работы муниципальных образований над увеличением налогового потенциала своей территории.

Если в Карелии, Красноярском крае и Самарской области возможные получатели средств ограничены количественно, то в Новосибирской области право на получение субсидий имеют все муниципальные районы (городские округа), значение Показателя комплексного развития которых в году, предшествующем текущему финансовому году, превышает 30% максимально возможной суммы баллов Показателя.

Таким образом, можно отметить, что форма межбюджетных трансфертов в разных регионах различна - иные межбюджетные трансферты в Карелии, субсидии в Красноярском крае и Новосибирской области и дотации в Самарской области.

Наиболее эффективной формой предоставления трансфертов на повышение налогового потенциала по нашему мнению являются дотации или иные межбюджетные трансферты, поскольку расходование этих средств никак не регулируется субъектом РФ для муниципальных образований. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ [1] дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Статьей 139.1. «Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам» определено, что в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций). Таким образом, иные межбюджетные трансферты предоставляются так же в форме дотаций.

В соответствии со статьей 139 Бюджетного кодекса РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. При предоставлении субсидий местным бюджетам законами субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяются цели и условия предоставления и расходования субсидий и критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями.

В частности в регионах, где предусмотрено предоставление субсидий, предусмотрены следующие условия:

• а)    наличие соглашения о предоставлении субсидии муниципальному образованию из регионального бюджета, заключенного между региональным финансовым органом и администрацией муниципального образования;

• б)    долевое участие муниципального образования в финансировании отдельных расходов за счет средств местного бюджета в размере не менее 0,1 процента от общего объема субсидии, предоставленного бюджету муниципального образования;*⁶

• в)    принятия представительными органами местного самоуправления муниципальных правовых актов о включении в местные бюджеты расходов на направления, установленные нормативным актом (в Новосибирской области).

Выше названные ограничения и являются, по нашему мнению, недостатком данной формы межбюджетного трансферта, т.к. не все направления расходования субсидий, определенные нормативными актами названных субъектов повлияют на развитие налогового потенциала муниципального образования.

Не вдаваясь в сущность и расчет трансфертов по стимулированию, рассмотрим, какие показатели для оценки увеличения налогового потенциала соответствующего муниципального образования используются в методике и порядке оценки в названных регионах.

В Карелии основой при расчете субсидии является Комплексная оценка показателей увеличения налогового потенциала соответствующего городского округа (муниципального района), которая проводится за отчетный год и два года, предшествующие отчетному году. В качестве оценочных показателей используются следующие показатели увеличения налогового потенциала городского округа (муниципального района): в сфере развития налоговой базы; в сфере развития малого бизнеса; в сфере экономического развития и в сфере использования муниципального имущества и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Анализ ниже приведенных показателей свидетельствует, что не все они бесспорны. В сфере развития налоговой базы учитываются следующие показатели увеличения налогового потенциала: объем налоговых доходов ( за исключением налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, акцизов по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, и налога на совокупный доход ), собираемых в консолидированный бюджет Республики Карелия на территории городского округа (муниципального района).

Недостатком этого показателя, по нашему мнению, является то, что не по всем налогам, поступающим с территории муниципального образования, учитывается увеличение налогового потенциала. Поскольку муниципальные образования имеют различное экономическое развитие, необходимо учитывать при оценке все налоги, которые формируют доходы не только консолидированного бюджета региона, но и НДС. Если муниципальные органы местного самоуправления, особенно сельские поселения, смогли способствовать повышению не местных налогов (по ряду объективных причин), а налогов, поступающих в региональный или федеральный бюджет, то такие усилия также должны стимулироваться.

В сфере развития малого бизнеса учитываются следующие показатели увеличения налогового потенциала: объем доходов по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу, собираемых в консолидированный бюджет Республики Карелия на территории городского округа (муниципального района).

В сфере экономического развития учитываются следующие показатели увеличения налогового потенциала: оборот крупных и средних организаций в действующих ценах (без учета НДС, акцизов по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, и прочих платежей). Этот показатель можно исключить, т.к. он будет дублировать первый, при учете всех налогов. Сам по себе оборот крупных и средних организаций в действующих ценах не увеличивает налоговый потенциал муниципальных образований, т.к. они находятся на общей системе налогообложения, и кроме НДФЛ, никакие другие налоги не поступают в доход местного бюджета.

В сфере использования муниципального имущества и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, учитываются следующие показатели увеличения налогового потенциала: объем поступления доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. В отношении показателя доходы от использования имущества следует заметить, что они являются неналоговыми и учитывать их при оценке налогового потенциала неправомерно.

В Красноярском крае оценка муниципальных образований осуществляется по значению комплексной оценки показателей увеличения налогового потенциала, которое определяется исходя из достигнутого уровня и динамики показателей в сферах: инвестиционной деятельности; промышленного производства; налогообложения и мобилизации объектов налогообложения; среднемесячной заработной платы. Показатели рассматриваются также как и в Карелии за отчетный год и два года, предшествующие отчетному году.

Оценка производится на основании следующих показателей, характеризующих муниципальные образования:

• а)    объем инвестиций в основной капитал по организациям частной, иностранной, совместной (российской и иностранной) форм собственности (за исключением указанных инвестиций в отдельные отрасли по видам экономической деятельности "Добыча полезных ископаемых", "Транспортирование по трубопроводам", "Деятельность железнодорожного транспорта", "Государственное управление и обеспечение военной безопасности, обязательное социальное обеспечение");

• б)    объем налоговых доходов бюджета городского округа или консолидированного бюджета муниципального района (за исключением налога на прибыль организаций, * поступающего по видам экономической деятельности "Добыча полезных ископаемых", "Транспортирование по трубопроводам", "Деятельность железнодорожного транспорта", "Государственное управление и обеспечение военной безопасности, обязательное социальное обеспечение").⁷[6]

• в)    объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ и услуг (без налога на добавленную стоимость, акцизов и других аналогичных платежей) (за исключением указанных объемов по видам экономической деятельности "Добыча полезных ископаемых", "Транспортирование по трубопроводам", "Деятельность железнодорожного транспорта", "Государственное управление и обеспечение военной безопасности, обязательное социальное обеспечение");

• г)    среднемесячная заработная плата;

• д)    количество налогоплательщиков, которым исчислен земельный налог;

• е)    количество строений, помещений и сооружений по которым предъявлен к уплате налог на имущество физических лиц;

• ж)    численность постоянного населения муниципального образования на конец года.

Оценка муниципального образования в сфере мобилизации объектов налогообложения определяется только по местным налогам - по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц. То есть в Красноярском крае также не учитывают общий налоговый потенциал муниципального образования при оценке муниципального образования в сфере налогообложения, т.к. рассчитывается средний темп роста налоговых доходов бюджета городского округа или консолидированного бюджета муниципального района.

Поскольку НДФЛ является источником формирования доходов местных бюджетов по нормативу, установленному Бюджетным кодексом РФ, то при оценке учитывается также и размер среднемесячной заработной платы, что логично, т.к. НДФЛ почти во всех муниципальных образованиях является основным налоговым доходом местного бюджета.

По результатам проведенной оценки муниципальных образований выстраивается рейтинг в соответствии с полученной комплексной оценкой. Муниципальному образованию с наименьшим значением комплексной оценки присваивается 1 место.

В Новосибирской области при оценке муниципальных образований используется сводный показатель экономического развития муниципального района (городского округа), который определяется по следующим данным:

• -    объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по основным видам экономической деятельности;

• -    объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по "чистым" видам деятельности "Растениеводство", "Животноводство", "Растениеводство в сочетании с животноводством (смешанное сельское хозяйство)";

• -    оборот розничной торговли, включая общественное питание;

• -    объем платных услуг, оказанных населению;

• -    объем отгруженных работ и услуг собственными силами предприятий и организаций по "чистому" виду деятельности "Строительство", с учетом строительно-монтажных работ по зданиям и сооружениям, выполненным хозяйственным способом за вычетом объемов ассигнований из областного бюджета на капитальные вложения.

Таким образом, выше названные показатели в основном напрямую связаны с ростом налогооблагаемой базы на территории муниципального образования.

Величина прироста сводного показателя экономического развития всех муниципальных районов и городских округов Новосибирской области определяется за два года. Оценка для стимулирования осуществляется на основе Показателя комплексного социально-экономического развития муниципального района (городского округа) на основе индикаторов, выраженных в балах, указанных в нормативном акте.

В Самарской области, в отличие от трех выше рассмотренных субъектов дотации на стимулирование роста налогового потенциала территории муниципального образования распределяются по результатам работы муниципальных образований над увеличением налогового потенциала своей территории только за отчетный финансовый год.

Для оценки муниципальных образований, достигших наилучших результатов по увеличению налогового потенциала своей территории, применяются следующие показатели:

• 1)    инвестиции в основной капитал, осуществляемые организациями, находящимися на территории муниципального образования (без субъектов малого предпринимательства);

• 2)    налоговые доходы, поступающие с территории муниципального образования в консолидированный бюджет Самарской области (за исключением акцизов, государственной пошлины и задолженности по отмененным налогам и сборам);

• 3)    отгрузка товаров собственного производства, выполнение работ и услуг собственными силами (по всем видам экономической деятельности без субъектов малого предпринимательства).

Как видим, показателей всего три и два из них связаны с налогооблагаемыми базами по налогам, которые уже включены в оценку в п.2.По нашему мнению, они не несут никакой смысловой нагрузки при оценке увеличения налогового потенциала.

В Самарской области в единственной из четырех проанали-зированных субъектов оценивается весь налоговый потенциал, т.е. по всем налоговым доходам, поступающим с территории муниципального образования в консолидированный бюджет Самарской области.

Еще один аспект, на который следует обратить внимание, объемы средств для стимулирования муниципальных образований, выделяемые из региональных бюджетов. В отдельных нормативных актах объем средств определяется в конкретной сумме, например, в Самарской области дотации на стимулирование роста налогового потенциала территории муниципального образования установлены в размере 50 млн. рублей.

В Новосибирской области общий объем субсидий на развитие социального и экономического потенциала муниципальных районов и городских округов определяется в расходах областного бюджета путем ежегодной индексации из расчета 2% прироста объема бюджетных ассигнований на 1% прироста сводного показателя экономического развития всех муниципальных районов и городских округов Новосибирской области. В нормативных актах Карелии и Красноярского края объем средств не определен.

Таким образом, проведенный анализ основных аспектов методики и порядка стимулирования повышения налогового потенциала муниципальных образований, позволяет сделать некоторые выводы и предложения.

Во-первых, в качестве оценочного показателя следует выбрать только один - показатель прироста налоговых доходов в консолидированный бюджет субъекта РФ, который реально показывает усилия муниципальных образований по увеличению налогового потенциала. Во-вторых, предоставление средств для стимулирования муниципальных образований должно осуществляться в форме дотаций, т.к. только в этом случае муниципальные органы смогут самостоятельно распорядиться полученными средствами и направить их, например, на создание межмуниципальных хозяйственных обществ, которые могут приносить доходы в местный бюджет.