Формы участия российских граждан в организации и осуществлении общественного контроля: публично-правовой анализ

Независимый исследователь, Краснодар, Россия, ,

,

системы мероприятий по разрешению указанных проблем относительно обеспечения оптимальных условий участия российских граждан в организации и осуществлении института общественного контроля и проведения его мероприятий с оптимальной эффективностью и результативностью.

Материалы и методы исследования . Как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях (Гончаров, 2019), институт общественного контроля в РФ выступает в качестве важнейшей гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан России в управлении делами государства. Организация и осуществление указанного института гражданского общества предполагает реализацию различных форм общественного контроля, в процессе которой принимают участие граждане страны. Действующее законодательство об общественном контроле, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», не закрепляет понятия «форма участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля», но упоминает понятие «формы общественного контроля» (в частности, статья 18 вышеназванного Федерального закона так и называется). При этом статья 3 того же Федерального закона детально регулирует право российских граждан на участие в осуществлении общественного контроля, отмечая, что подобное участие возможно осуществлять гражданам страны как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. В связи с этим представляется необходимым провести анализ содержания понятия «форма участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля» в контексте соотношения его с понятием «форма общественного контроля», сформулировав авторское определение данным понятиям. Указанная статья Федерального закона определения понятия «форма общественного контроля» не содержит, но закрепляет открытый перечень указанных форм, классифицируя их на две основные группы: а) отдельно выделенные формы общественного контроля (общественный мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу, а также иные формы, не запрещенные федеральным законодательством об общественном контроле); б) формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти (их список также открыт, но отдельно выделяются такие формы взаимодействия, как общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания). При этом анализ вышеперечисленных форм общественного контроля показывает, что во всех из них фигурируют в качестве обязательных участников граждане России (в личном качестве либо в качестве представителей общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций). Каждая из указанных форм общественного контроля направлена на организацию и осуществление контрольных мероприятий в отношении деятельности, актов и решений тех или иных объектов общественного контроля (как непосредственно органов публичной власти, так и различных органов и организаций, наделенных федеральным законодательством правом реализации отдельных публичных полномочий). В этой связи представляется, что под формой общественного контроля в РФ следует понимать упорядоченную совокупность действий субъектов общественного контроля, осуществляемых в целях наблюдения за деятельностью объектов общественного контроля, а также для анализа, общественной проверки и оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Данные действия имеют ряд обязательных признаков: а) отличаются организационным единством; б) могут инициироваться широким кругом субъектов (в которые входят не только субъекты общественного контроля, но и, например, Уполномоченный по правам человека в РФ); в) предполагают обязательное участие граждан России (как в личном качестве, так и в качестве представителей общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций); г) всегда направлены на организацию и проведение конкретных мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений конкретных его объектов. Таким образом, участие российских граждан в организации и осуществлении общественного контроля в нашей стране выступает в качестве обязательного его условия (а также признака формы общественного контроля).

Каким же образом граждане России участвуют в осуществлении тех или иных форм общественного контроля и в каком качестве? Для ответа на данный вопрос необходимо определиться с тем, какие же формы участия граждан в организации и осуществлении общественного контроля закреплены в действующем законодательстве (в зависимости от формы общественного контроля).

Представляется, что формы участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля можно классифицировать на такие формы, как:

• 1)    форма участия российских граждан в личном качестве индивидуально по предложению организаторов данной формы общественного контроля (на основании части 3 статьи 3 Федерального закона от 21.07.20i4 № 212-ФЗ). В частности, в личном качестве граждане страны могут участвовать в проведении общественных проверок на основании статьи 21 того же Федерального закона в качестве общественных инспекторов, когда организатор общественной проверки привлекает гражданина на общественных началах в добровольном порядке к проведению общественной проверки. Кроме того, в личном качестве граждане России могут быть привлечены на

основании части 6 статьи 22 вышеназванного Федерального закона к участию в осуществлении общественного контроля в ходе реализации такой формы общественного контроля, как общественная экспертиза (в качестве общественных экспертов);

• 2)    форма участия российских граждан в личном качестве, но в составе группы иных граждан России, привлеченных к осуществлению общественного контроля по решению организатора осуществления данной формы общественного контроля (при проведении конкретного мероприятия общественного контроля). Так, на основании части 6 статьи 22 вышеуказанного Федерального закона организатор общественной экспертизы может сформировать экспертную комиссию из общественных экспертов, имеющих соответствующее образование и квалификацию в различных областях знаний. Причем подбор кандидатур в состав данной экспертной комиссии осуществляется организатором общественной экспертизы либо самостоятельно, путем анализа сведений, размещенных потенциальными общественными инспекторами на информационно-коммуникационных площадках в сети Интернет, либо путем обращения организатора общественной экспертизы к специализированным научным и (или) образовательным организациям, общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям;

• 3)    форма участия граждан России в осуществлении общественного контроля в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (на основании статьи 3 вышеназванного Федерального закона). Например, российские граждане могут участвовать в осуществлении общественного контроля в составе вышеназванных юридических лиц при реализации таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также иных форм, которые предусмотрены федеральным законодательством об общественном контроле (на основании части 5 статьи 3 вышеуказанного Федерального закона);

• 4)    форма участия граждан России в осуществлении общественного контроля в качестве представителя различных профессиональных и социальных групп граждан, а также общественных объединений. Например, на основании части 2 статьи 24 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ гражданин России может участвовать в осуществлении общественного контроля при реализации такой формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти, как общественное обсуждение (как представитель профессиональной или социальной группы, а также отдельных лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение).

Таким образом, мы считаем, что под формой участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля следует понимать упорядоченную совокупность их действий и участия в организации и осуществлении субъектами общественного контроля различных его форм, предусмотренных законодательством об общественном контроле в РФ.

Однако закрепление форм участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля в законодательстве, а также реализация этих форм на практике связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие.

Во-первых, отсутствие формализации института общественного контроля в Конституции РФ, что снижает его авторитет и значимость как среди российских граждан, так и должностных лиц объектов общественного контроля. В этой связи представляется необходимым закрепить данный институт гражданского общества в Основном законе страны, детализировав в нем основные формы участия граждан в организации и осуществлении общественного контроля.

Во-вторых, отсутствие закрепления в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также иных нормативно-правовых актах об общественном контроле, определений понятий «форма общественного контроля» и «форма участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля». Разрешение указанной проблемы требует закрепления в законодательстве об общественном контроле не только указанных определений понятий, рассмотренных и формализованных нами ранее в настоящей статье, но и детальной классификации форм участия граждан России в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля. В качестве форм вышеназванного участия следует закрепить: личное участие российских граждан по инициативе субъектов общественного контроля; их участие по данной инициативе, но в составе группы граждан (например, экспертной группы при проведении общественной экспертизы); их участие в составе юридических лиц, уполномоченных на участие в осуществлении общественного контроля; участие в качестве представителей как общественных объединений, так и отдельных профессиональных и социальных групп граждан. В частности, в качестве отдельной формы участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля в вышеназванном Федеральном законе следует указать их участие в качестве членов общественных палат (советов), а также иных субъектов общественного контроля.

В-третьих, отсутствие закрепления в законодательстве об общественном контроле права граждан России самостоятельно инициировать организацию и осуществление мероприятий общественного контроля перед субъектами общественного контроля. Разрешение указанной проблемы возможно путем закрепления реализации данного права, например, в уведомительном порядке, детализировав в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ формы, методы и условия реализации указанного права гражданами России.

В-четвертых, значительной проблемой выступает и отсутствие у субъектов общественного контроля, а также иных институтов гражданского общества, финансовых возможностей для реализации форм взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти. В этой связи следует поручить Правительству РФ совместно с Общественной палатой РФ разработку федеральных программ, посвященных как развитию института общественного контроля в РФ в целом, так и форм участия российских граждан в его осуществлении.

В-пятых, определенной проблемой, на наш взгляд, выступает и слабое использование в российском законодательстве об общественном контроле положительного советского и зарубежного опыта закрепления и реализации форм участия граждан в осуществлении контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти и иными объектами, реализующими на основании законодательства отдельные публичные полномочия. Например, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях (Гончаров, 2019: 169–185), представляет интерес такой субъект народного контроля в СССР, как народный контролер, часть из которых избиралась в комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Интересен и опыт закрепления и реализации таких форм участия граждан в реализации гражданского контроля в странах ЕС (например, Швейцарии, Германии, Скандинавских странах), как гражданское расследование, гражданская оценка публичных обязательств и т. д. (Гончаров, 2019: 186–201). В этой связи представляется необходимым поручить Общественной палате РФ провести анализ вышеназванных форм участия граждан за рубежом, а также соответствующий советский опыт с целью разработки и внедрения в российское законодательство об общественном контроле новых форм участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля.

Заключение . В ходе проведенного исследования нами был сделан ряд выводов:

• 1.    Участие российских граждан в организации и осуществлении общественного контроля выступает в качестве обязательного его условия, а также обязательного признака формы общественного контроля.

• 2.    Формы участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля можно классифицировать на: а) личное участие индивидуально либо в составе группы других граждан России; б) участие в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; в) участие в качестве представителя различных профессиональных и социальных групп граждан, а также общественных объединений.

• 3.    При этом закрепление и реализация форм участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля сопряжены с рядом проблем, разрешение которых потребует: а) инкорпорирования института общественного контроля в Конституцию страны; б) закрепления в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ определений понятий «форма общественного контроля» и «форма участия граждан России в организации и осуществлении общественного контроля» с детализацией (классификацией) форм подобного участия, а также права граждан России самостоятельно инициировать организацию и проведение мероприятий общественного контроля субъектами общественного контроля (например, в уведомительном порядке) с детализацией форм, методов и условий реализации данного права; в) разработку и реализацию федеральных программ, посвященных развитию форм взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти (с финансированием их реализации из средств федерального бюджета); г) анализа зарубежного и советского опыта функционирования форм участия граждан в организации и осуществлении контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти и иными органами и организациями, наделенными правом осуществления отдельных публичных полномочий.