Функции саморегулируемой организации

Осуществление саморегулируемой организацией (далее – СРО) регулятивных, контрольных, дисциплинарных, обеспечительных и иных функций связано с изменением парадигмы, определяющей роль государства в области контроля над отношениями, в которых присутствуют публичный, общественный и частный интерес. Предполагается, что само предпринимательское или профессиональное сообщество, эффективно регулируя соответствующие отношения, обязано не только создать систему контроля, но и нести ответственность за принятых в свои ряды членов, вытесняя из их состава недобросовестных лиц. В таких условиях каждый член саморегулируемой организации заинтересован, чтобы другие ее члены действовали с должным уровнем добросовестности и ответственности. Задачей государства является нормативно-правовое закрепление указанной парадигмы с учетом оценки потребности той или иной сферы в регулировании, анализе возможных последствий реализации такой меры, готовности предпринимательского или профессионального сообщества к саморегулированию.

Саморегулируемые организации реализуют главным образом общественные интересы и преследуют цели, направленные на упорядочивание отношений применительно к саморегулируемым видам деятельности, осу- ществляемым в конкретном секторе экономики, за счет оптимизации или сокращения государственного регулирующего воздействия и определения условий осуществления само-регулируемых видов деятельности. Это исключает и публично-правовой статус членов СРО, и публично-правовой статус саморегу-лируемых организаций, не реализующих государственно-властных полномочий.

Федеральный законодатель довольно часто вменяет саморегулируемым организациям выполнение определенных функций, что мы видим на примере ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегу-лируемых организациях» [18] (далее – Закон о СРО), ст. 22. 1 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [21], ст. 19 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» [19], ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 18.07.2009 № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» [17], ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» [20]. Хотя не все секторальные законы, устанавливающие правовой статус саморегулируемых организаций, используют термин «функция» для обозначения содержания деятельности СРО.

При этом ограничивать число осуществляемых саморегулируемыми организациями функций законодатель не стремится, указывая в ч. 2 ст. 6 Закона о СРО на право само-регулируемой организации наряду с установленными законом основными функциями осуществлять иные предусмотренные федеральными законами и уставом некоммерческой организации функции. Специальные отраслевые законы, выделяя функции саморегулиру-емых организаций, как правило, вслед за Законом о СРО не ограничивают число осуществляемых функций.

Законодатель в ч. 5 ст. 6 Закона о СРО вменяет в обязанность саморегулируемой организации осуществление определенных функций, считая их основными, осуществление которых определяет статус организации в качестве саморегулируемой, забывая, однако, о не менее важных и, безусловно, статусных функциях, принципиально отличающих саморегулируемые организации от иных некоммерческих организаций.

В такой законодательно выраженной позиции принципиально мало расхождений и с высказываемыми в литературе суждениями. Так, П.В. Крючкова отмечает: «ассоциацию бизнеса можно считать организацией саморегулирования, если ее участники делегировали ей право на выполнение следующих функций: разработку системы правил и стандартов деловой практики; осуществление мониторинга за соблюдением этих стандартов и правил; разработку и применение системы санкций за нарушение правил (как минимум – к членам организации, как максимум – ко всем участникам рынка); разработку собственной процедуры внесудебного разрешения споров как между членами ассоциации, так и с аутсайдерами (прежде всего, с потребителями)» [13; 14]. Как мы видим, три из четырех функций связаны с установлением правил поведения (со стандартами и правилами осуществления саморегулируемого вида деятельности) и обеспечением их соблюдения, что, как считает Г.А. Тосунян, имманентно присуще са-морегулируемым организациям [15, с. 166].

Хотя указанная триада (установление правил поведения, контроль за их исполнением и наложение взысканий на нарушителей) и отражает суть самого права, она характерна для самоорганизации отношений в любой корпорации, а потому не может составлять суть саморегулируемой организации.

Ю.Г. Лескова констатирует, что основными и обязательными функциями саморегу-лируемой организации являются не только нормотворческая, контрольная, обеспечительная, пресекательная, информационная, но и закрепленные законодателем в качестве «добровольных» и (или) формальных представительская, организация повышения профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов) [7; 20].

Некоторые авторы, анализируя содержание законодательно определенных функций саморегулируемых организаций, усматривают в нем публично-правовые аспекты.

З.М. Баймуратова, признавая саморегулирование публично-правовым институтом и ратуя за введение категории юридического лица публичного права, обосновывает адми- нистративно-правовой статус саморегулируе-мых организаций, рассматривая осуществляемые ими функции через призму публичного управления и предлагая тем самым понимать саморегулирование как административно-правовой институт, создаваемый в целях обеспечения гибкого и эффективного публичного управления, предоставления публичных услуг и обеспечения публичных интересов [1, с. 22].

А.В. Басова разделяет функции саморе-гулируемых организаций на частно-правовые, направленные на удовлетворение в первую очередь интересов членов данного объединения (функция по урегулированию споров, представительская, образовательно-просветительская); публично-правовые, затрагивающие не только членов СРО, но и других лиц, заинтересованных в эффективной деятельности на рынке потребителей товаров (работ, услуг), иных участников рынка, а также государство и общество в целом (нормотворческой, контрольной, пресекательной, информационной) [2, с. 22]. По нашему мнению, такой подход методологически искусственен, поскольку в его основу положено деление права на частное и публичное, что не способно отразить сути саморегулирования как правового явления.

Введение систем добровольного и обязательного саморегулирования также не приводит к видовому подразделению СРО на частные и публичные.

Обязательное саморегулирование выступает мерой возможного проявления свободы в осуществлении экономической деятельности, реализуемой во внешних границах, внешних установлениях, внутри которых свобода поведения субъектов не ограничивается и нормируется исходя из их потребностей, обусловливаемых частными, общественными и публичными интересами. В добровольном саморегулировании возможности для проявления свободы в осуществлении экономической деятельности шире за счет отсутствия императивного требования об осуществлении некоторых видов деятельности при условии членства в саморегулируемой организации. Но само содержание осуществляемой саморегу-лируемой организацией деятельности функционально остается практически неизменным, в силу чего функции саморегулируемых организаций, построенных на модели добровольного или обязательного участия в их деятельности, одинаковы.

Функции СРО ни в своей совокупности, ни по отдельности не ограничивают свободу в той части, в какой для осуществления са-морегулируемых видов деятельности на условиях обязательного членства требуется вступление в члены СРО.

Обязательное членство в СРО как атрибут определенного вида деятельности не является следствием статуса саморегулиру-емой организации и содержанием осуществляемых ею функций.

Вариативность в реализации права на объединение лиц по признаку единого вида предпринимательской или профессиональной деятельности допускает возможность создания некоммерческих организаций, обладающих отдельными атрибутивными признаками са-морегулируемых организаций и осуществляющих соответствующие этой атрибутивности некоторые функции.

Но именно качественная совокупность осуществляемых функций формирует особенности правового статуса, присущего СРО. Поэтому представляется важным не только назвать указанные функции, но и систематизировать, определив их специфическое содержание, в совокупности определяющее статус некоммерческих организаций в качестве само-регулируемых.

Исходя из этого функции саморегулиру-емых организаций следовало бы разделить:

• а)    на статусные, в совокупности индивидуализирующие цели деятельности саморе-гулируемых организаций в качестве особых субъектов права (регулятивно-нормотворческая, контрольная, дисциплинарная, имущественно-обеспечительная);

• б)    производные или вторичные функции, направленные на создание условий для осуществления статусных функций (арбитрабель-ная, представительская, информационно-обеспечительная).

Функция внесудебного разрешения споров, называемая П.В. Крючковой [12; 14] среди иных функций, определяющих статус СРО, по нашему мнению, не должна относиться к статусной, поскольку внесудебное разрешение споров характерно не только для саморегулирования. Любые рационально действующие участники гражданского оборота должны стремиться к внесудебному способу разрешения конфликтов, что совсем не исключает защиту нарушенных прав путем обращения к судебной системе, поэтому внесудебное разрешение споров силами саморегулируемой организации следует рассматривать в качестве составляющей арбитрабельной функции.

Систематизация функций, осуществляемых саморегулируемыми организациями, может быть представлена в следующем виде (знаком «*» отмечены обязательные в силу Закона о СРО функции):

• А)    регулятивно-нормотворческая:

• 1)    разработка и утверждение стандартов и правил осуществления саморегулируемого вида деятельности, правил деловой и профессиональной этики;

2)* разработка и установление условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегу-лируемой организации;

Б) контрольная:

3)* осуществление анализа деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденными решением общего собрания членов само-регулируемой организации;

4)* осуществление контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований нормативных правовых актов Российской Федерации, стандартов и правил са-морегулируемой организации, правил деловой и профессиональной этики, условий членства в саморегулируемой организации;

• В)    дисциплинарная:

• 5)* применение в отношении своих членов мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных законами и внутренними документами саморегулируемой организации;

Г) арбитрабельная:

• 6) образование третейских судов для разрешения споров, возникающих между членами саморегулируемой организации, а также между ними и потребителями произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), иными лицами;

7)* рассмотрение жалоб на действия членов саморегулируемой организации и дела о нарушении ее членами требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации.

Д) представительская:

• 8)    представление интересов членов са-морегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с международными профессиональными и предпринимательскими организациями;

Е) информационно-обеспечительная:

• 9) * ведение реестра членов саморегули-руемой организации в соответствии с установленными требованиями;

• 10)    организация информационного и методического обеспечения своих членов, профессионального обучения, аттестации работников членов саморегулируемой организации или сертификации произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг);

• 11) * обеспечение информационной открытости деятельности своих членов, публикация информации об этой деятельности в порядке, установленном законом и внутренними документами саморегулируемой организации;

Ж) имущественно-обеспечительная:

• 12)    разработка и утверждение дополнительных требований к порядку обеспечения имущественной ответственности своих членов при осуществлении саморегулируемого вида деятельности, установление размера членских взносов и порядка их внесения.

В контексте разговора о функциях, осуществляемых СРО, может встать вопрос об осуществлении ими в качестве самостоятельной функции по допуску на рынок субъектов, осуществляющих предпринимательскую или профессиональную деятельность.

В литературе данный вопрос иногда весьма осторожно затрагивается. Так, Е.А. Пав-лодский применительно к саморегулируемым организациям на рынке ценных бумаг (квалифицируемых нами в качестве квазисаморе-гулируемых) весьма предположительно отмечает, что в соответствии с действующим за- конодательством членство в СРО может носить характер допуска к профессии. В отношении арбитражных управляющих СРО он говорит о «допуске к профессии», беря эти слова в кавычки и тем самым подчеркивая их условный характер [8, с. 46].

Некоторыми авторами обязательное членство в СРО непосредственно рассматривается как отдельно осуществляемая функция [11–13; 19]. К.К. Лебедев прямо говорит о возложении на СРО государственных функций по решению вопросов о допуске организаций к осуществлению определенного вида деятельности на рынке [5, с. 42].

По нашему мнению, подобный подход заслуживает критического осмысления в силу нескольких причин.

Приобретение членства в саморегулиру-емой организации, как и получение выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ (что неразрывно связано с членством и не должно иметь самостоятельного значения в контексте обсуждаемой проблемы), рассматривается в силу абз. 3 п. 1, п. 3 ст. 49 Гражданского кодекса РФ [3] как способ получения права на осуществление соответствующего предпринимательского или профессионального вида деятельности, как юридические факты, с которыми закон связывает правоспособность юридического лица. Прекращение членства в саморегулируемой организации или действия выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ влечет прекращение права юридического лица на осуществление таких видов деятельности. Осуществление деятельности в отсутствие обязательного членства в саморегулируемых организациях или необходимого в силу закона свидетельства о допуске к определенному виду работ, выданного саморегулируемой организацией, рассматривается в качестве основания для ликвидации юридического лица по решению суда (п. 3 ст. 61 ГК РФ) [3].

Прием в члены саморегулируемой организации и исключение из ее состава осуществляется путем проверки на соответствие установленным требованиям и выступает в качестве самостоятельных, осуществляемых СРО функций. В таком контексте саморегу- лируемая организация не решает, допускать кого-то на рынок или нет. У нее совсем иные задачи – принять в члены субъекта, отвечающего установленным требованиям, контролировать соответствие этого субъекта таким требованиям и в случае выявления несоответствия добиваться исправления ситуации, поскольку бездействие не только вредит имиджу самого сообщества, но и способно привести к ответственности последнего.

В связи с этим допуск к приносящей доход деятельности не является самостоятельной функцией СРО, а выступает в качестве эффекта, производного от членства в саморе-гулируемой организации или обладания выданным ею свидетельством о допуске к определенному виду работ.

По общему правилу Закон о СРО не ограничивает число саморегулируемых организаций, а ведение реестра предполагает наличие некоторого их множества. Число СРО будет сопряжено с числом лиц, занимающихся тем или иным видом деятельности, поскольку законодательство устанавливает минимальные пределы численности членов таких организаций. Соответственно у лица, претендующего на членство в СРО, существует возможность выбора той саморегулируемой организации, условия членства в которой наиболее комфортны.

Вместе с тем законодательство содержит примеры отсутствия вариативности выбора, когда для одного вида деятельности допускается создание одной саморегулируе-мой организации. Такие организации вовлекаются в орбиту государственного регулирования, становясь квазисаморегулируемыми. Их статусные функции трансформируются, поскольку государственные органы управления получают широкие возможности непосредственного воздействия на реализацию регулятивной, контрольной, дисциплинарной и иных функций, что, в конечном итоге, приводит к созданию возможности прямого активного государственного регулирования за счет самого предпринимательского (профессионального) сообщества.

Тезис об осуществлении СРО функции по допуску на рынок субъектов, осуществляющих предпринимательскую или профессиональную деятельность, мотивируется еще и утверждением об осуществлении саморегу-лируемыми организациями публичных функций, содержание которых обычно не раскрывается. Основной довод при этом сводится к тому, что саморегулирование заменило лицензирование, а потому саморегулируемые организации допускают к осуществлению соответствующего предпринимательского или профессионального вида деятельности [1, с. 14; 6, с. 11–12; 8, с. 77; 14, с. 22].

Представляется очевидной невозможность даже косвенного отождествления лицензирования и обязательного саморегулирования. Лицензирование осуществляется одним органом, что повышает коррупциогенность данного способа социального регулирования. При недобросовестности должностных лиц лицензирующего органа единственным эффективным способом защиты будет обжалование их действий (бездействия) в суд.

Переход от лицензирования к саморегулированию влечет повышение активности и ответственности самого предпринимательского (профессионального) сообщества, заинтересованности каждого члена в надлежащем исполнении обязательств другими членами СРО. Коррумпированность не исключается и здесь, однако места для нее при надлежащем уровне организации исполнения контрольных функций не остается, чем достигается эффективность саморегулирования в сравнении с лицензированием.

Именно активность бизнес-сообщества, а не государства способствует достижению целей развития, успешной модернизации экономики и социальной сферы, выстраиванию эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства путем создания максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы,повы-шения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских частных компаний [4].

Идея об осуществлении СРО функции по допуску на рынок традиционно аргументируется тем, что и саморегулирование, и лицензирование требуют затрат. Действительно, требование об обязательном членстве в СРО влечет возложение на субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности дополнительных затрат (уплата взносов, орга- низационное обеспечение выполнения установленных требований и пр.).

Однако в отличие от лицензирования, в период членства в саморегулируемой организации ее члены, уплачивая членские взносы, вправе получать от нее встречное предоставление в виде представления их интересов в отношениях с органами государственной власти, информационных и консультационных услуг. С прекращением членства в СРО прекращаются и права на получение встречного предоставления, а значит, и обязанность по финансированию деятельности организации путем уплаты регулярных членских взносов. В судебной практике указанная точка зрения нашла свою активную поддержку [10–12].

Признание за саморегулируемыми организациями осуществления функции по допуску на рынок может повлечь рассуждения об угрозах конкуренции (или ее отсутствии). Вместе с тем из п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [16] следует, что конкуренция возможна и при реализации модели обязательного саморегулирования между членами соответствующих СРО, и в рамках модели добровольного саморегулирования, когда конкурировать будут члены СРО между собой и с лицами, не имеющими статуса членов.

Конкуренция между саморегулируемы-ми организациями невозможна по формальным причинам – их несоответствия понятию хозяйствующего субъекта, что, тем не менее, не исключает ни соперничества между ними за прием новых членов, ни возможности негативного воздействия на конкуренцию.