Функции современных институтов гражданского контроля в России

The summary:

The article highlights the major social functions of the modern institutions of civilian control in a permanent system of interaction between state authorities and civil society in Russia in order to overcome the negative corruption processes and to ensure sustainable social development

Для содействия формированию социально ориентированной экономики и налаживания позитивного государственно-общественного взаимодействия необходимо четкое осознание общественными субъектами своих коллективных интересов и потребностей, одними из которых являются осуществление функциональной деятельности по контролю государственных органов. Важность осознания коллективных интересов особенно важна, поскольку далеко не все общественные организации ориентированы на выполнение функций по гражданскому контролю. И дело не только в том, что часть общественных организаций сознательно стремится «обслуживать» интересы власти, и следовательно, если и выполняет функции по гражданскому контролю, но совершенно формально, подчас совершенно «не придираясь». Основная причина заключается в довольно высоких издержках, которые несут как потенциальные общественные «контролеры», так и все общество в целом. Их можно разделить:

• -    на прямые, которые непосредственно связаны с планированием, обсуждением, созданием, содержанием и постоянным реформированием институциональной системы гражданского контроля. Эти затраты можно довольно легко подсчитать, прибегая даже не к экономическому, а к бухгалтерскому подходу. Прежде всего, в состав прямых затрат входят расходы на офисные помещения, зарплату ключевым членам организации, в частности, юристам и бухгалтерам, страховые выплаты, расходы, связанные с исчислением и уплатой налога на прибыль организаций, накладные расходы и реклама). В отличие от других видов общественных организаций, которым не требуется государственная регистрация, организации, намеривающиеся контролировать государственные и административные органы, должны быть зарегистрированы и быть абсолютно прозрачными (что также требует довольно больших административных издержек), чтобы не ставить под сомнение свои мотивы и действия;

• -    на косвенные. Это экономические, организационные и социальные издержки, связанные, например, с осуществлением со стороны институтов гражданского контроля экологического и природоохранного мониторинга деятельности крупных и средних промышленных компаний. Часто только гражданские организации, организуя общественное давление, заставляют бизнес покупать новые экологическое и энергетически эффективное оборудование, а также соблюдать экологические стандарты, предусмотренные законодательством;

• -    на альтернативные. Это количество экономических, интеллектуальных и организационных энергии и ресурсов, которые общество могло бы потратить на другую деятельность, например, на предпринимательскую или на выполнение поставленных государством задач по национальной обороне, а не на развитие гражданского общества. Так, если организациям, выполняющим функции по гражданскому контролю, предоставляются офисные помещения в удобных местах и в центре города по сниженным ценам или вообще бесплатно, то совершенно очевидно, что эти помещения городские или муниципальные власти могли бы сдать коммерческим организациям и тем самым не только способствовать общему социально-экономическому развитию города, но и получить дополнительные фи-

• нансовые средства в виде налогов в городской бюджет и создать новые рабочие места с высокой долей прибавочной стоимости. Прекрасно осознавая размер потенциальных альтернативных издержек, власти всегда должны очень четко представлять себе цену развития институтов гражданского контроля и поддерживать оптимальный баланс между интересами бизнеса и потребностями в развитии гражданского общества.

• 1.    Транзакционные. Это вид экономических и социальных издержек, связанных с возможным информационным искажением процедуры контроля со стороны гражданских организаций. Высокие транзакционные издержки поиска объективной информации о процедурах, результатах и объектах возможного гражданского контроля затрудняют исполнение чиновниками своих непосредственных обязанностей и часто не позволяют реализовать административные цели ведомств и министерств. Восприятие чиновниками или бизнесменами гражданского контроля как выражения недоверия приводят к необходимости роста затрат на укрепление доверительных отношений гражданского общества с государственными служащими и бизнес-структурами.

Гражданский контроль призван не только исправлять в соответствии с процессами социальнополитической трансформации и его вызовами традиционные паттерны государственнообщественных взаимодействий, но и осуществлять своего рода охранительную и сберегательную функции с целью сохранения всего позитивного, что было накоплено в рамках длительного исторического и социокультурного развития общества. Только на прочной гражданской основе могут эффективно формироваться, развиваться и укрепляться новые ценности, новые социальные практики, способствующие модернизации гражданского общества и инноватизации экономической системы.

Среди других важнейших функций (средства и учреждения достижения цели по реализации которых носят как материальный, так и символический и институциональный характер), без системного, комплексного и постоянного осуществления которых невозможно построение устойчивой демократической политической системы, максимально возможное в соответствии с законодательством расширение пределов гражданской автономии и свободы, укрепление гражданственности, ответственности и патриотизма населения, активного вовлечения населения в процессы модернизационных социально-экономических и социально-культурных изменений, относятся:

• 1)    регулирование взаимодействий бизнеса, государства и гражданского общества в рамках устойчивых социальных отношений и выработка этических стандартов общественных взаимодействий на «переговорных площадках», которые помогают искать влиятельных партнеров для нужного обществу живого гражданского диалога и закрывают дорогу в гражданское общество квазиигрокам, экстремистам, радикалам и оппортунистам разного толка;

• 2)    создание социальных и творческих возможностей для самореализации общественных потребностей членов гражданского общества в участии в деятельности гражданских организаций, что даст возможность существенно повысить качество и уровень жизни граждан, их творческий потенциал, а также поднять организационные стандарты работы негосударственных организаций, расширить их ресурсную финансовую и людскую базу;

• 3)    обеспечение постоянной рефлексивной коммуникационной связи (как позитивной, так и негативной) между государством и гражданским обществом посредством участия гражданских представителей в законопроектной работе и законотворчестве, контроле над исполнением принятых в гражданской сфере нормативных актов, просвещение граждан о проблемах развития гражданских организаций и о проблемах, существующих в государственной сфере. Как указывает российский исследователь М.Ф. Черныш, именно рефлексивная коммуникационная связь обеспечивает важный «определенный тип коммуникационного процесса между государством и гражданином» [1, с. 47].

• 4)    обеспечение динамики социального развития и устойчивости общественной жизни за счет постоянной борьбы со структурными общественными недостатками и ошибками, допускаемыми государственной властью,

• 5)    обеспечение системы интерактивной, рефлексивной и обратной связи в отношениях с бизнесом как социально ответственного и гражданскими институтами как объектами благотворительной финансовой помощи со стороны компаний, корпораций и фирм.

Важно, чтобы люди чувствовали востребованность обществом своей активной гражданской позиции, чтобы, участвуя в деятельности гражданских организаций, они могли выполнять функции экспертов или консультантов в сфере своей профессиональной деятельности. Для людей важно осознавать, что они нужны, поскольку развитию институтов гражданского контроля препятствует высокая степень аполитичности населения, его индифферентность по отношению к гражданскому обществу, «подданническая» гражданская культура, для которой свойственно восприятие государства как абсолютного источника власти, требующего беспрекословного подчинения от общества и граждан. Уровень гражданской культуры у жителей России по-прежнему достаточно низок. Как заметил один известный российский философ, «слабость наших организаций общественных в том, что они не могут защитить именно права человека… У нас альтернативы государственным органам власти по большому счету в общем-то, нет» [2, с. 5].

Очевидно, что в России степень развития культуры гражданского участия и партнерства минимальна по сравнению с уровнем гражданской культуры, которая характеризует развитые западные демократии. В современной России независимых негосударственных организаций (которых отличает большая открытость и ответственность перед гражданским обществом, добровольность участия в ней членов и помощ-- 32 - ников, независимое организационное функционирование), где бы новые поколения молодых граждан могли ощутить востребованность своих гражданских действий обществом, все еще недостаточно.

Иногда такие организации в стране действительно существуют, просто о них мало известно в силу фрагментированного освещения федеральными СМИ новостей и информации о гражданском обществе и гражданском контроле в целом. Кроме того, многие люди просто не хотят проявлять гражданскую позицию и самосознание. Они опасаются возможного административного преследования со стороны чиновников, опасаются потерять работу, или просто не хотят тратить свое ограниченное время и небольшие финансовые ресурсы на деятельность, которая приведет к общему коллективному благу и которая, вероятнее всего, будет реализована в любом случае. Часто российские граждане сознательно придерживаются стратегии фрирайдинга, но ожидают, что другие будут инвестировать время в совместную деятельность. Прибегая к оппортунизму, они стремятся получить непропорционально большую долю благ. Подобные социально-культурные и социальные психологические факторы не способствуют формированию гражданского контроля.

Сложившиеся в России культурно-исторические ценности и традиции недемократического и авторитарного характера в условиях «рецидивирующей модернизацией» [3] можно преодолеть, только «...если творцы и действующие лица [будут] руководствоваться внутренним психологически укорененным «категорическим императивом», повелевающим им считаться с жизненными интересами, мнениями, устремлениями рядовых граждан, воспринимать эти интересы и мнения как «социальный заказ», подлежащий выполнению» [4, т. 3, с. 21].

Во многом функционирование институтов гражданского контроля зависит от характера выполнения государством предусмотренных Конституцией и законодательством функций. Эти функции известными ростовскими философами и политологами описываются следующим образом [5, с. 78-79]:

• 1)    правоприменительная, представляющая собой систему мер по реализации полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных или муниципальных полномочий от имени государства либо муниципального органа при исполнении служебных обязанностей;

• 2)    правотворческая, то есть разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права (в том числе гражданских организациях) в системе государственно-управленческой иерархии; законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений, их подготовка, принятие и исполнение и т.п.;

• 3)    организационная, которая обеспечивает практическую реализацию компетенции государственных или муниципальных органов, совершение организационных действий и материальнотехнических операций;

• 4)    правозащитная, то есть специфический вид государственной деятельности, направленный на защиту прав и свобод человека и гражданина;

• 5)    контролирующая, то есть государственный контроль за соблюдением чиновниками обязанностей перед государством, бизнесом и организациями гражданского общества, и в первую очередь, перед гражданами;

• 6)    карательная, связанная с деятельностью государственных правоохранительных органов, которые занимаются профилактикой и пресечением уголовных и административных правонарушений, то есть применением мер и технологий государственного, административного или муниципального принуждения к гражданским организациям.

От регулирующей (состоящей в разработке и реализации государственной и муниципальной политики во всех сферах общества; реализации юрисдикционных полномочий и действий, обеспечении процессов согласования конфликтогенных интересов бизнеса и гражданского общества) и идеологической (формирование определенных идеологических рамок в контексте развития национальной идеологии) ролей, которые выполняют государственные и административные органы как федерального, так и регионального уровней власти зависит качество гражданского общества, уровень развития гражданского сознания и ответственности среди населения страны.

Ссылки:

• 1.    Черныш М.Ф. Противоречия становления социального партнерства // Социс. 2004. № 6.

• 2.    Дилигенский Г.Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra. Гражданское общество. М., 1997.

• 3.    Наумова Н.Ф. Рецидивирующая модернизация в России: беда, вина или ресурс человечества. М., 1999.

• 4.    Дилигенский Г. Политическое развитие России в переходный период // Политический процесс в России: современные тенденции и исторический контекст. Серия «Политология». В 10 т. М., 1995.

• 5.    Игнатов В.Г., Охотский Е.В., Понеделков А.В. Организация государственной службы Российской Федерации. Ростов на/Д, 2006.