Функциональность регионального парламента в современной России

С овокупность основных политических институтов остается фактически универсальной в любом современном государстве – и в условиях демократического механизма осуществления политической власти («правильная модель»), и в авторитарных условиях («неправильная модель»)¹. Это вполне объяснимо с рациональной точки зрения.

Однако при одинаковом наборе политических институтов механизмы их функционирования и взаимодействия, объем полномочий, которым каждый из политических институтов наделен, различны. В случае неправильной или враждебной по отношению к своим гражданам модели механизм функционирования политической власти сводится к тому, что общество контролируется кланом, классом, элитой, правящей группировкой, стремящейся к извлечению максимальной выгоды на основе эксплуатации подконтрольных им территорий и общества. В случае правильной модели механизм функционирования политических институтов изначально ориентирован на включение интересов граждан, в первую очередь за счет представительной власти. То есть, значимость представительного органа власти в таких условиях возрастает. На основе общности интересов граждане объединяются как равноправные субъекты и создают институты (законы, организации) для отстаивания своих коллективных требований. Каждый из этих типов политических институтов характеризуется определенным объемом полномочий, своими механизмами формирования, принятия решений, организационными процедурами, однако в целом механизм их функционирования ориентирован на интересы общества, их согласование и удовлетворение2.

Следует отметить, что функция политического института (в нашем случае – представительного органа власти) может быть определена как с точки зрения формально закрепленного за ним абсолютного объема полномочий, так и с точки зрения полномочий, которыми он наделяется относительно наиболее значимых политических субъектов или структур в политической системе3.

В каждом из случаев, обозначенных выше, функции региональ-

ЧЕРНАЯ

Элина

ного представительного органа власти можно отнести к очевидным, а пользуясь терминологией представителя американской школы функционализма Р. Мертона, – к явным функциям политического института. Явными функциями Р. Мертон считал те, которые формально закреплены за региональным парламентом, т.е. отождествляются с первоначальными, всем известными целями его создания1. Однако есть функции, которые, согласно той же терминологии Р. Мертона, могут быть отнесены к функциям латентного характера. Они, как правило, не зафиксированы формально. По мнению Р. Мертона, эти функции латентны в силу того, что о них можно судить лишь посредством анализа объективных последствий функционирования политического института для общества2.

Основные функции регионального парламента отражены в нормативно-правовых актах, прежде всего в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации. Однако официальные документы не отражают латентную функциональность регионального парламента, т.е. непреднамеренные последствия его деятельности.

Исследование показало, что в научной литературе к основным функциям парламента относят по большей части явные, формально закрепленные функции – представительную, законодательную и контрольную. Такую градацию предлагает один из специалистов в сфере российского парламентаризма профессор Р.М. Романов3.

Функция законотворчества более тщательно анализируется в трудах российских правоведов. По мнению И.П. Рыбкина, «представительными органами власти осуществляется законодательная деятельность и контроль над органами исполнительной власти, а также гарантирована защита интересов как большинства, так и меньшинства граждан»4.

Т.Г. Архипова делит полномочия парламента на три группы: конституционное строительство, экономическое и социальнокультурное строительство, внешние сношения (ратификация договоров и соглашений, заключенных правительством)5.

Профессор А.Г. Чернышов считает, что российский парламент выполняет как реальную, так и декоративную роль в российской политике6. По его мнению, региональный представительный орган власти не может быть лишь демократической декорацией.

Наиболее широко в научной литературе обсуждается представительная функция парламента,особенновходеанализакачес-тва представительства интересов различных групп населения. Представительная демократия реализуется через выборные органы власти как на общенациональном уровне, так и на региональном. Под политическим представительством понимаются «отношения, возникающие между субъектами власти, при которых один из них выступает представителем другого, осуществляя от его имени властные полномочия и иную политическую деятельность»7.

На этапе своего формирования представительный орган власти функционален/ дисфункционален в плане артикуляции и согласования интересов. Особую актуальность данный вид функциональности регионального парламента приобрел в условиях отсутствия прямых выборов населением субъекта РФ главы исполнительной власти субъекта. Нередки критические оценки качества представительности интересов граждан в парламенте в современных российских условиях. Так, например В.А. Ачкасов и В.Б. Грызлов убеждены в том, что голоса избирателей обмениваются не на конкретные решения, а лишь на фьючерсы, т.е. на обещания что-либо сделать1.

Следствием представительной функции регионального парламента является обеспечение и институциональное оформление переговорного процесса2. Представительная функция парламента тесно связана с функцией перевода требований, исходящих от различных социальных групп, с обыденного языка повседневности на политический язык. Именно в парламенте происходит конверсия требований общества на язык законов. В процессе политизации интересов, их трансформации в политическую волю и проекты решений парламент призван вскрывать конфликты интересов и находить возможные компромиссы или консенсусы.

По мнению Л.А. Кравченко, переговорная функция также является определяющей в деятельности парламента. Организация и функционирование системы внутриобщественных (общественнополитических) переговоров должны быть представительными и эффективными. Результатом этого должен явиться акт доброй воли, т.е. принятие консенсусного решения (законодательного акта) на основе консолидированного общественного мнения. При этом на всех стадиях этого процесса предполагается «режим обязательной солидарности» всех его участников3.

Следствием того, что парламент является переговорной площадкой по наиболее значимым вопросам, становится его стабилизирующая функция4. Нередко вновь образуемые демократические государства отдают предпочтение именно парламентской форме правления с точки зрения выполняемой ею стабилизирующей функции. Функция стабилизации политического процесса реализуется региональным парламентом благодаря тому, что парламент рассматривается как площадка артикуляции и согласования наиболее спорных интересов.

В.Н. Колесников отмечает, что «стратегической целью демократического парламента является максимальное приближение его законотворческой деятельности к высшей форме социального регулирования, каковой выступает общественный договор»5. Таким образом, парламент функционален в плане достижения общественного договора по принципиальным вопросам общественного развития путем осуществления коллективного выбора.

Предназначение регионального представительного уровня власти состоит в том, что это важнейший институт демократии на местах. Сам факт наличия регионального представительного органа власти, да еще и облеченного столь существенным объемом полномочий, свидетельствует, пусть даже и в символической форме, о демократическом характере функционирования государственной власти. Нередко эта функция оценивается более жестко. Например, ряд авторов считают, что регулярные заседания представительного органа власти выполняют ритуально-символическую функцию, являют собой всего лишь фасадные демократические ценности, за которыми скрываются авторитарность и неукротимое желание сформировать однополярную управленческую ось6.

Проведенный анализ позволяет утверждать, что функции регионального парламента гораздо многочисленнее зафиксированных формально. Региональный представительный орган власти функционален в плане обсуждения альтернатив общественного развития, конституционного, экономического и социокультурного строительства. На базе регионального представительного органа власти осуществляется переговорный процесс, а далее требования, исходящие от общества, переводятся с языка повседневности и обыденности на политический язык. Региональный парламент является институционализированной переговорной площадкой для согласования разнообразных интересов, в результате чего достигается общественный договор по принципиальным вопросам развития общества.